聚焦两院组织法首次大修
发布时间：2017-10-19 17:49 | 来源：中国法制与新闻网
特约撰稿 _王峰
晚上7点多，河南省中牟县人民法院执行局院内安静了许多，四大队办公室的灯却再一次亮起。一天的任务完成后，该局四大队大队长王锡华一行人还要在这里做工作总结。由于没有双休日，不休息、办事效率高，有当事人称王锡华是“无双”法官。
王锡华今年45岁，1997年从部队转业后到了中牟法院工作，2004年来到中牟法院执行局，自此，开始了他的执行生涯。
每天早上六七点，执行局门口就会有人等候。而王锡华一天的工作，也将就此开始。作为一名普通的基层执行法官，每天早上7点20分到单位，工作超过12小时，即便女儿考上湖南的大学，也只能独自前去。
这是全国法官、检察官工作的一个缩影，也许不久之后，他们的职务身份将更加明确，履职行为将更有保障，工作效率将因体制革新更加提高。作为规定法检两院机构设置及职责权限的重要法律，《人民法院组织法》与《人民检察院组织法》自1980年1月施行至今，已历37年之久。8月28日，《人民法院组织法（修订草案）》、《人民检察院组织法（修订草案）》（以下简称两院组织法）提请全国人大常委会初次审议。
与以往小修小补不同的是，此次两院组织法均由3章扩展至6章，修改的内容涉及多个方面，称得上是史无前例的一次大修改。
“党的十八大以来，司法体制改革的力度和成果前所未有。改革必须于法有据，改革的成果也要及时通过立法使之固定下来。可以说，两院组织法的修改势在必行。”中国人民大学法学院教授汤维建说。
员额制首次入法
7月3日上午8点30分，最高人民法院举行首批员额法官宪法宣誓仪式。“能够成为首批员额法官，是一名法律人的至高荣誉，入额是法律职业生涯中一个崭新的起点。”宣誓现场，最高人民法院刑五庭副庭长马岩激动地说。
两院组织法《修订草案》提出，法官、检察官实行员额制，并明确了员额的确定依据，规定地方各级人民法院、人民检察院的法官、检察官员额，在省一级行政区内实行总量控制，动态管理。
值得一提的是，根据多年来任命法院院长的实际情况，并征求有关部门意见，《人民法院组织法（修订草案）》规定：院长应当具有法学专业知识和法律职业经历。副院长、审判委员会委员应当从法官中产生。
全国人大代表贺优琳这些年一直关注两院工作，特别是“案多人少”的问题。两院组织法《修订草案》分别提出根据案件数量、经济发展、人口数量来确定员额制的比例。贺优琳指出，实践中，法官编制一直按照户籍人口来设置，而发达地区常住人口远远多于户籍人口，造成“案多人少”，欠发达地区常住人口又远少于户籍人口，造成“人多案少”。他表示，应该明确“人口数量”是以常住人口还是户籍人口为标准。
员额制改革是司法人员分类管理制度的核心举措，除了法官、检察官，其他人员如何进行管理？两院组织法《修订草案》对此明确，人民法院的法官、审判辅助人员和司法行政人员，人民检察院的检察官、检察辅助人员和司法行政人员均实行分类管理。《草案》还分别对法官、检察官的录用和遴选，法官和检察官助理、书记员、司法警察的基本职责作出规定。
中国人民大学法学院副教授程雷认为，《修订草案》中关于员额制相关条文的表述，进一步总结了本轮司法体制改革中员额设定的基本原则，特别是充分总结了司法体制改革探索过程中不少试点省份的经验，强调了员额的全省统筹与动态调整等科学规律。
司法责任制被确立为基本原则
“有观点认为，司改后，基层法院副院长不再审批文书、研究过问案件，意味着副院长职能范围将大打折扣，与一般员额法官处于同等地位，建议取消副院长一职，果真如此吗？”湖南省一地基层法院副院长邹辉斌说。
“副院长一般都是该部门的行家里手，要勇于担当，亲自主审大案要案和难案。”他说。
司法责任制改革的目的，就是要实现“让审理者裁判，让裁判者负责”。汤维建指出，通过司法责任制改革，原来层层汇报式的司法权运行机制逐渐走向终结，“司法活力大大增强，司法的民主性氛围日益浓厚，司法的程序化色彩也凸显出来”。
此次两院组织法修订，司法责任制与“人民法院、人民检察院依法设立”“依法独立行使审判权、检察权”“适用法律面前人人平等”“司法公正”“司法民主”“司法公开”等被一并确立为人民法院和人民检察院工作的基本原则。
两部《修订草案》还分别规定，人民法院、人民检察院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制。
中国政法大学教授卞建林指出，明确司法责任制，正是两部《修订草案》对改革成果的积极回应。但应注意的是，司法责任制需要一系列配套措施以及更为细化的规定加以保障，应当遵循“责任与保障并重、权力与制约同行”，从安全保障、履职生态、职业尊荣、薪酬待遇等方面，改善司法人员依法履职的制度环境。
对于法官、检察官的履职保护，两院组织法《修订草案》此次明确，法官、检察官非因法定事由，未经法定程序，不被调离、降职、免职、辞退或者处分，并规定法官、检察官的人格尊严和人身安全受法律保护。对骚扰、谩骂、威胁、暴力侵害法官及其近亲属等违法犯罪行为，有关机关应当及时制止，依法从严惩处。
艾斯海提·克里木拜委员在分组审议时还建议，鉴于基层法官、检察官案件多、工作压力大、健康状况堪忧，建议在两个组织法中增加保障法官、检察官休假制度的规定。
跨行政区划法院检察院潜力巨大
此次两院组织法《修订草案》分别对法院、检察院的机构设置新增多项内容。
现行《人民法院组织法》将人民法院分为最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院，《人民法院组织法（修订草案）》在此基础上，根据党的十八届四中全会决定增加规定：“经全国人民代表大会常务委员会决定，可以设立跨行政区划人民法院，审理跨地区案件。”
《人民检察院组织法（修订草案）》则在现行《人民检察院组织法》的基础上，增加规定：“经全国人民代表大会常务委员会决定，可以设立跨行政区划人民检察院，办理跨地区案件。”
《人民法院组织法（修订草案）》还根据改革开放以来人民法院的发展情况，增加了海事法院和知识产权法院等专门人民法院的规定；并根据最高人民法院设立巡回法庭的实践，规定“最高人民法院可以设巡回法庭，审理跨行政区划重大行政、民商事等案件”。
“《修订草案》明确设立跨行政区划法院、检察院，打破了司法行政化、司法地方化等现象，是对近年来司法体制改革成果的总结和归纳。之前的改革试点主要依靠中央的政策来指导，现在通过两院组织法，将其从政治层面上升到法律层面推进试点，为今后的工作提供了法律基础，也为进一步改革提供了新的动能。”中国政法大学民事诉讼法研究所所长毕玉谦说。
郎胜委员在分组审议时认为，巡回法庭作为最高人民法院派出的法庭，审理的是最高人民法院有管辖权的案件，范围可由最高人民法院确定。
“现在法律只规定可以审理跨行政区划的重大行政和民商事案件，那有没有可能也审理一些由最高人民法院管辖的重大刑事案件？当然现在随着情况的变化，特别是死刑案件的减少，最高人民法院审理的刑事案件大量减少，但是从便民和高效的角度，不排除今后也可以审理一些刑事案件。而一个死刑案件到最高院核准，审判人员都要到当地会见被告人，检察机关和辩护律师又要跑到北京向最高法院提出意见，都有一定不便。”鉴于此，郎胜建议对巡回法庭的管辖范围不要写得太死，今后最高法院可以根据情况作适当明确。
跨行政区划的法院、检察院怎么设置，设在哪一级、职权是什么，这些内容在《修订草案》中并没有作出具体规定。据了解，目前正在运行的跨行政区划人民法院，主要是北京四中院和上海三中院这两个在直辖市设置的跨区划人民法院。对此，有专家分析指出，按照党的十八届三中、四中全会要求，相关工作仍需要试点，“两高”也正在对跨区划设置问题进行研究。
王其江委员在分组审议时认为，跨行政区划法院和专门法院的设立，涉及到体制的设计，也是一个制度的安排。巡回法庭实际上已不单是实现案件的下移，也实现了跨行政区划案件的审理全覆盖，必须认真思考和论证。
“要充分考虑到司法资源的承受力。法院是两审终审，要有二审法院相对应，否则体制不顺，也要考虑司法成本问题。设一个机构，财政上都要有巨大的投入，该算账的地方还是要算算。”他说。
此外，根据全国人大常委会的决定，两院组织法《修订草案》中还分别增加了关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民法院、人民检察院的规定。
审委会应如何履职？
审判委员会是我国特有的审判组织，在案件质量的把关上发挥了很好的作用，但也受到?“审者不判，判者不审”的批评。
2015年，在安徽华源医药公司诉国家工商总局商标局一案中，北京知识产权法院开创了审委会直接开庭制，首次由审判委员会全体委员公开开庭审理案件。
北京知识产权法院副院长陈锦川介绍，知识产权法院的审委会全部都是专业法官，“大概有六到七个委员，大的案件由审委会直接开庭，在判决书中把审委会的意见决定写出来”。
《人民法院组织法（修订草案）》规定，各级人民法院设审判委员会。审判委员会的任务是总结审判工作经验，讨论决定重大或者疑难案件的法律适用，以及其他重大问题。
杜黎明委员在分组审议时建议《草案》要对审判委员会的职能及其任务进一步明晰化，“既要体现司法改革的精神与成果，让审判者判案，判案者承担责任，又要体现人民法院作为独立行使司法权的主体而不是法官个人，强化审判委员会的内部监督责任。”
吕薇委员则建议，明确和细化审判委员会讨论案件的范围，可以考虑增加以下四类案件:一是立案过程中，某些新类型案件是否属于受案范围，法院对此把握不清的案件；二是刑事案件中无期徒刑、死刑(含死缓)、拟判无罪等重大疑难复杂类案件、免于刑事处罚的案件；三是存在法律法规不明确或者法律冲突的案件；四是执行案件中执行回转类案件。
《修订草案》还规定了审判委员会的组成人员和议事规则:审判委员会由院长、副院长和其他资深法官组成，成员为单数。审判委员会召开会议，应当有全体委员过半数出席。审判委员会会议由院长或者院长委托的副院长主持。审判委员会实行民主集中制。
对于这一规定，陈国令委员认为，审委会的决定应按照全体委员的多数意见作出，而不是按照出席审委会会议的委员的多数意见作出。如果按照目前这样的规定，有时候就会出现少数人定案的情况，比如审判委员会有13名委员，有7名委员出席会议，出席的7名委员有4名意见一致，就可以作为多数意见，形成审判委员会的决定，但是这4名委员尚未达到审判委员会全部人数的1/3，是否可以认为是代表了多数委员的意见，这个问题需要慎重考虑。
陈国令委员表示，如果认为此类情况不妥，建议不再对出席会议的人数作出要求，直接规定审判委员会的决定应按照全体委员的多数意见作出，确保审判委员会作出的决定一定是代表了大多数委员的意见。
机构瘦身与职能扩展
目前，全国各级检察机关正在进行一场以精简为主的内设机构改革。
根据江西省金溪县人民检察院出台的大部制改革方案，该院共整合反贪局、反渎局、侦监科、公诉科等全部内设科室，成立职务犯罪侦查部、刑事检察部、诉讼监督部、综合业务部、检察辅助部、政治部、检务保障部7部门。共精简内设机构11个，中间管理层职数大幅度减少，扁平化效果显现。
“内设机构少了，但是办案组多了，汇报层级也少了。”该院职务犯罪侦查部干警畅世斌说。
《人民检察院组织法（修订草案）》第二十四条和第二十五条将检察机关内设机构分为办案机构、综合业务机构、检察辅助机构和司法行政管理机构四类。这有利于规范内设机构设置过乱、职能定位不清晰等问题，提高检察权的运用效能。
韩晓武委员在分组审议时说：“现在的规定存在一个不足，即没有明确包含检察机关的监督职能。监督是检察机关的重要职能，但检察机关相当一部分监督职能办案属性不突出，比如派驻检察室的日常巡视、专项检察、死刑临场监督、审查判决裁定诉讼文书等，这些都无法被前面讲的办案机构所涵盖。”
陈喜庆委员建议将《修订草案》第二十四条第一款增加“法律监督机构”几个字，修改为:“人民检察院根据检察工作需要，可以设必要的办案机构和法律监督机构。检察官员额较少的市级人民检察院和基层人民检察院，可以设综合办案机构和综合法律监督机构。”
全国人大民族委员会委员金华在分组审议时说，内设机构“大部制”改革，得到高检院的充分肯定并在全国推广。为此，建议组织法修改应当按照“大部制”的要求，对检察机关内设机构设置给予明确的规定；中央检察机关与地方检察机关内设机构要有不同的要求，不同层级的检察机关不要求对口设置内设机构。
内设机构之下是检察院办案组织，这也是司法改革的重要内容。《人民检察院组织法?（修订草案）》第三十条第一款规定：“人民检察院办理案件，根据案件情况可以由两名以上检察官组成办案组办理，也可以由一名检察官独任办理。”第二款规定：“检察官办案组设主任检察官一名，组织、指挥办案组办理案件。”
韩晓武委员说，《修订草案》设立专章单独规定“人民检察院的办案组织”，意义重大，是这次组织法修改的一大亮点。
“但上个月我们去新疆调研，发现主任检察官办案责任制实际上已被检察官办案责任制所吸收和取代。在检察官办案责任制改革背景下，应当以检察官为核心，配备必要的检察辅助人员，组建检察官办案组织，最大限度地发挥每一名员额检察官的积极性。只有在办理重大、疑难、复杂案件时，才需要由两名以上检察官组成办案组，由检察长指派其中一名检察官担任办案组负责人，实行组合或协同办案。”他说。
韩晓武认为，后面这些由两名或两名以上检察官联合组成的办案组，多为临时组成，“因案而生”“案结组散”，办案组负责人是临时、短期的办案组织者、指挥者。如果称其为主任检察官，会产生主任检察官如何产生、与办案组内的其他检察官是什么关系等一系列新问题，容易形成主任检察官是“检察官之上的检察官”，导致主任检察官异化为一种行政层级，不利于发挥每一名检察官的主动积极性。
为今后改革预留空间
9月12日上午，北京市大兴区人民法院执行指挥中心，该院执行局局长周丽守在大屏幕前，借助单兵系统对外出执行的执行团队实施远程指挥。北京大兴法院七名执行法官带领着七个执行团队，奔赴不同地点突击老赖。10点40分，捷报传来，“马元凯团队”顺利执结一起因被执行人隐瞒财产造成长期未能执结的案件，被执行人现场交付了15余万元。
类似“马元凯团队”这样以员额法官为中心成立并命名执行团队，是大兴法院推行的“三位一体”执行改革中的重要一环。为了破解执行难，今年5月，大兴法院从执行体制、执行模式、执行管理三个方面入手，全面推开执行体制机制改革。
司法改革还在如火如荼地深入进行之中，对司改成果的总结和巩固也未到最终时刻，因此，两院组织法的修改还需为以后司改的深入，以及与其他重大改革的配合留足空间。比如法院执行权，修法说明中已经汇报这次未做规定。
王胜明委员在分组审议时说，这次修改两院组织法虽然工作量大、修改量大，但深化司法体制改革还在进行，有的改革还在试点过程中，比如省以下法院人财物统一管理问题，不少地方这项改革还在进行，改革的模式也不一样，究竟怎么做为好，根据中央政法委、中央编办、财政部的意见，《修订草案》对此作了原则规定。
两院组织法还涉及与法官法、检察官法修订的衔接问题，法官检察官遴选委员会被写入此次的《修订草案》。全国人大常委会副委员长万鄂湘指出，对于另外一个委员会—惩戒委员会，到底通过组织法的修改体现还是两院法修改当中体现，这是今后修订审议时需要进一步研究的问题。
委员们还认为，应结合近年来中央提出的一系列重大改革措施统筹进行考虑，尤其是伴随下一步监察体制的建立，人民检察院的任务和职权都会有所调整，建议结合下一步监察体制的改革和监察委员会的建立通盘考虑。
责任编辑：刘沛林
