行政审判既不能干预行政 又要监督行政机关依法行使职权 ——专访北京市第一中级人民法院行政审判庭审判长赵
发布时间：2017-10-19 17:43 | 来源：中国法制与新闻网
本刊记者_邓玉杰
在依法治国的大背景下，受《行政诉讼法》修改和立案登记制改革的双重影响，2016年，全国各级法院审结一审行政案件225020件，其中行政机关败诉的案件共计32895件，败诉率为14.62%，同比上升0.84个百分点。
行政审判在维护人民群众合法权益、助力法治政府建设方面的积极作用不断增强，行政审判功能得到明显提升，人民群众在行政审判领域的诉讼权利得到了前所未有的保护。
行政审判如何能既不干预行政又不流于形式？真正实现让审理者裁判、由裁判者负责，从根本上实现对公权力的有效监督和制约。带着这些问题，本刊记者专访了北京市第一中级人民法院行政审判庭审判长赵锋。
行政诉讼案件呈倒金字塔结构
本刊记者：提到行政诉讼，更多人的感觉还是“民告官，难于上青天”，对此您如何看待？
赵锋：1989年制订的行政诉讼法，1990年10月1日开始施行。那个时候，当警察都当刑警，当法官都当刑事法官，当时民事法官，行政法官比较冷门。80年代末90年代初出现这样一种现象，很多人不了解行政法官的具体工作。当时案件量比较小，社会影响力也不大，部门不太受重视，人员配备也比较少。
随着改革开放，国家经济建设的飞速发展，私权利主体开始关注自己的权利保护。老百姓富裕之后，开始注重保护自己的私有财产了。除民法范畴的保护之外，行政机关的侵害可能也会时有发生。毕竟在公权力面前，公民是比较弱小的。在这种情况下，如何能够寻找到一个有利途径去维护自己的权利就越来越受到社会的关注。在这种法律需求的推动之下，行政诉讼越来越受到关注。
行政诉讼法实施25年之后，十二届全国人大常委会第十一次会议2014年11月1日表决通过了修改行政诉讼法的决定，这是行政诉讼法自1989年制定后作出的首次修改。修改之后，案件数量大幅提升。现在公民权利意识高涨，诉讼维权意愿也越来越强。
本刊记者：有一部分人选择离开行政法官的工作岗位，您为什么一直坚持下来？
赵锋：2003年，刚好是行政诉讼法颁布实施13年，迈入一个新的历史阶段。从不被人们认识到被人们所接受，从没有影响力到影响力逐渐增强，我学习这个专业，学以致用从事了行政法官，一干就是11年，就这么坚持下来了。
北京市一中院是一个非常好的平台，它管辖着70%起诉国家部委的案件，同时我们会接到大量具有全国影响力、在某个行业里能够发挥足够大作用的案件。在从业过程中，我们可以感受到国家法治的不断进步。
本刊记者：请介绍一下目前行政案件类型？
赵锋：行政案件有两种分类方式，第一种按部门划分，涉及国土、城乡建设、食药监、工商、工信管理和教育，案件数量较多。国土通常涉及农民被征地问题；城建通常涉及城市居民被拆迁问题；食品药品监督体现老百姓对食品药品的日常需要；有些职业打假人对这方面问题比较关注；教育指的是受教育权的问题；工商涉及市场经济的主体，可能产生的争议也比较多。
另一种分类是按案由划分，比如行政复议、信息公开、投诉举报、行政处罚和行政许可等，这些占到较大比重。行政处罚、行政许可、行政强制涉及的纠纷问题在行政诉讼制度发展初期占绝对数量的比例。
本刊记者：北京一中院管辖70%诉国家部委的案件，您能谈谈行政审判庭受理案件的数量及人均受理案件量吗？
赵锋：一中院行政庭一年审理2000多起案件，现在人均结案基本已经达到180件，每个月15件，已经超过民事的结案数量。
民事诉讼案件正常的结构是一个金字塔结构，越到高级法院案件越少。行政诉讼案件呈倒置状态，很多区县法院的案件很少，如延庆、房山、门头沟的案件数量很少，而中级法院的案子特别多，高级人民法院数量更多。因为再审案件提级之后，高院要审理再审案件，案件数量可能比我们还要多。
本刊记者：为什么会呈现这样的特征？
赵锋：一是与管辖权的划分有关。由于各地区经济发展不均衡，诉讼则与经济发展水平息息相关。一般来说，经济越发达地区的案件数量越多。按照行政管辖的划分，行政区域之间经济水平的差异会直接导致不同法院间涉案数量的巨大差异。本轮司法改革的一个目标是实行集中管辖。如上海市，就把部分区县受理的案件集中到一个法院，打破了这种不平衡的状态。
二是与管辖级别有关。法律规定以区县政府以及国务院工作部门为被告的案件在中级人民法院管辖，国家部委70%多又在北京西城区，西城区以前属于一中院管辖，机缘巧合导致我们一中院的案件数量非常多。其中，本辖区的国土资源部、住房和城乡建设部、工信部是被起诉最多的行政部门。这其中，有一定的偶然因素，今后情况会改变。
行政审判的“度”
本刊记者：行政审判具有合法性审查和化解社会矛盾相统一的原则，对此，您是如何把握这个“度”？
赵锋：对于行政诉讼案件来说，不允许调解。行政诉讼法修改之后，部分案件是可以调解的，但是99%的案件是不可以调解的。老百姓有一个思维定式，出了问题，一定会在行政系统里谋求解决，比如信访。诉至法院的案件，通常是双方积怨已深。在这种情况下，法院调解或协调的可能性非常低。
从我个人经验来看，第一是要厘清是非曲直。首先应该分析案件的基本事实，按照法律规定应该如何处理；第二考虑双方谁有道理。比如原告方不占理，但是原告确实又存在现实困难，在这种情况之下，在政策和法律允许的范围之内，我们不妨多做一些工作，协调被告方，从便民的角度尽可能提供一些力所能及又符合法律政策规定的帮助。如果原告方占理，被告方不占理，例如一项工程，政府为了推进工程建设，手续不完备，程序也不合法。那么在这种情况下，路都已经修好了，若把拆迁许可证撤销，实际上也要考虑到社会影响和公共利益，此时我们也会进行一系列协调工作，使得原告的合理诉求得到满足，原告方可能会选择撤诉。或者原告方不撤诉，我们通过法律手段和协调手段，可以判决不撤销行政行为，保留其效力。第三，如果双方都没有可协商余地，只能通过刚性判决来结束行政争议。
本刊记者：对于行政法官中的“技术派”头衔，您能给我们讲讲它的起源吗？
赵锋：这是2016年为纪念新?行政诉讼法实施一周年，最高人民法院在全国范围内选八个行政法官的办案故事。通过办案的小故事来反映新法实施之后，行政审判事业的变化和蒸蒸日上的良好面貌。刚好我办理的一起案件入围了。
2015年5月1日实施新?行政诉讼法，5月4日受理了这起案件，也是新法实施后，我们院受理的第一起复议双被告案件。这起案件报上去后，经最高人民法院修改后定为?《行政法官中的“技术派”》。这个“技术派”一语双关，既有法官审理案件中精益求精、钻研的精神，也有对专业技术问题的深挖。
本刊记者：行政案件中涉及民事案件或者刑事案件，又该如何处理？
赵锋：涉及民事案件又称民行交叉或行民交叉，这种案件数量较多，如房屋登记和房屋买卖纠纷，行政协议和继承纠纷，工商登记和股权纠纷等等。这类本质上看均属民事纠纷，有些权利需要行政机关登记才能生效，或者才能对抗第三人。在这种情况下，通常会把行政机关的登记行为包括在内。遇到两类案件交叉的时候，处理起来比较麻烦，对此，也有一些司法解释出台。
我个人认为，首先要确定法律关系，谁是谁的前提，这里有一个逻辑的顺序。
行政案件与刑事案件的交叉并不是太多。一般的行政处罚的规定，如果涉及刑事，要先移交司法机关。行政案件需要等刑事部分的最后判决。原则上来说，刑事在先。
行政审判面临的问题
本刊记者：目前，我国的行政审判工作面临哪些问题？
赵锋：第一是法官数量问题。员额制改革之后，法官的数量有所减少。有的地方，案件数量和法官数量的矛盾并不突出，但就我们院来说，还是非常紧张的。目前我们人均办案180件，可能还不能完成院里交给我们的任务，估计要超过200件才能完成，因此需要进一步吸纳优秀的法官入额，充实法官队伍。
第二是法官的质量问题。有些法官比较年轻，虽然是科班出身，但没有相关的社会阅历，在处理案件过程中，特别是在协调案件过程中还显得很稚嫩。法官既是法律工作者，也是社会工作者，因此法律知识和社会经验两者缺一不可。入额的法官实际上还需要进一步增强这两个方面的学习，不断提高单兵作战的能力。
第三是社会问题。经济发展是社会发展的主旋律。经济社会发展到今天，出现了很多新事物、新矛盾，有些法律、规则可能还没有涉及到，这就需要法官具有开创精神。如何在现有的法律框架下，利用基本法理，调整新出现的社会关系或新出现的法律事物，是需要思考的问题。立法存在滞后性，在立法之前，法律工作者们应当具有一定的担当和智慧，通过现有的法律规定，基本法理，进行扩大解释，然后对新的事物进行管理，树立行为准则和行为规范，这也是我们面对新生事物的压力。
本刊记者：在行政审判过程中，会遇到哪些方面的压力？
赵锋：更多的压力来自自己对案件的把握和自信的程度。实际上，更多的考虑是案件判决后，所产生的社会效果。比如说要推翻一个行业惯例，存在的风险系数。如果判决出错了，会对社会造成混乱，特别是在改变一个行政行为或者撤销一个行政行为时，实际上也需要反复论证，是否有足够的论据、足够的理由支持这样判决，让败诉一方的行政机关心服口服。怎么能够保证自己处理的案件质量不出问题，我觉得这是来自我们内心最大的压力，因为司法是社会公平正义的最后一道防线。
其他的来自于行政机关、社会、其他方方面面的压力，从我个人的工作经历上看，基层法院的压力会更大一些。因为基层法院的事权、人权、财权都受到地方的约束，所以这次司法改革的终极目标，就是要实现法院、检察院的省级统管、省级统筹。这样的话，市政府和县政府对于基层法院的影响几乎就可以忽略不计了。
本刊记者：怎样处理行政审判中与行政机关的关系呢？
赵锋：行政法官要拿捏，判的严重了，行政机关会说司法干预行政。判的不严重，百姓会说行政诉讼流于形式，这个“度”很难拿捏。
行政法官和其他法官最大的不同是我们接触的人不一样。行政审判又叫二次判断，所有的行政事务是由行政机关先处理的，对处理不满意才会引发诉讼，我们对行政机关的处理进行事后的监督。再往深里说，涉及到司法权，客观上存在司法权对行政权的监督。但同样存在一个尊重的问题，因为司法权不能侵占行政权的空间。在这种情况下，我们要保持一种谦抑的态度，要去监督行政机关，需要纠正它的违法行为，但同时也要非常谦虚和抑制自己，不能把手伸得太长了，要对行政机关有足够的尊重。遇到一些专业问题的判断，原则上我们是尊重行政机关的。我们的工作主要集中在法律程序和法律适用上的监督，关于事实问题，特别是涉及到技术问题，我们一般都尊重行政机关的认定。
本刊记者：您能展望行政审判事业未来的发展前景吗？
赵锋：政府是管理的主体，可能更多涉及到百姓的微观层面。行政诉讼涉及到国家管理的宏观层面，在中央对政府提出依法行政较高的要求之下，一方面是它内部的监督和建设，比如法治教育、行政监察、行政复议；另外一方面也势必需要行政系统外的监督，也就是行政诉讼，用行政审判这种方式倒逼行政机关依法行政。
在依法治国的大时代背景之下，行政审判在推进法治政府建设上发挥的作用会越来越强，行政审判的影响力也会越来越大。
责任编辑：刘沛林
