蹄疾步稳：司法责任制改革进入全面落实阶段
发布时间：2017-08-24 18:19 | 来源： 法制与新闻
本刊记者_韦文洁 在吉林省长春市南关区人民检察院案管中心，一本本员额检察官司法档案整齐排列着。随手翻开一本，清晰记录着：主任检察官张玉梅，一个月内审查批捕2件8人，审查起诉3件3人。
长春市南关区人民检察院政治部主任金雪梅介绍，为了对员额检察官实行动态管理，该院把办案任务量化到每一名员额制检察官，记录在其司法档案，年底进行绩效考核。
“去年年底，我们对未完成规定办案数的5名员额检察官进行了约谈，并记录在案。通过制定员额检察官管理办法、制定责权清单、组建新型办案团队，全面落实检察官办案责任制，真正将‘具有成熟司法办案能力’的检察人员充实到了办案一线。”金雪梅说。
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平近日对司法体制改革作出重要指示强调，要全面落实司法责任制，深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，开展综合配套改革试点，提升改革整体效能。
习近平总书记的重要指示在广大法律工作者中引起热烈反响。上海市闵行区人民检察院检察官胡智强说，院里以岗定责，建立了“权力、职责、问责”清单，对检察员额施行动态管理，不称职的检察官将依照规定和程序退出员额，“所以我必须认真对待每一起经手的案件”。
构建新型司法权运行模式
全国司法体制改革推进会7月10日在贵州贵阳召开。中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱说，司法责任制是司法体制改革的重点，对提高司法质量效率和公信力具有决定性影响。要遵循权责统一原则，全面落实司法责任制，加快构建权责明晰、监管有效、保障有力的司法权运行新机制。
在全面建立新型办案团队的同时，长春市南关区人民检察院还探索尝试独任制办案改革。一般案件或专业类型案件，采取办案检察官独立承担办案司法责任。
曹媛媛是该院刑事检察部的一名年轻的独任检察官，她坦言独立办案后压力增大：“任何问题都得自己解决，这种办案的主体意识和责任意识是100%，压力也是100%，尤其是司法档案的建立，更强化了独任检察官的责任意识，让我们审查每一起案件都更加细致入微，确保案件质量。”
2015年2月至7月间，犯罪嫌疑人王某冒充九台农商银行行长助理，以能够帮助他人到惠农村镇银行上班为由，骗取被害人张某人民币11万元。曹媛媛作为独任检察官承办该案，王某对其中一起犯罪事实拒不承认，因卷宗中缺少相关证人证言，需要进一步补充侦查，曹媛媛详尽列举退补提纲，同时积极沟通公安机关，要求查清该起犯罪事实。
“最终，在起诉书上我认定了王某诈骗两起的犯罪事实，独自签批起诉书，不再经主任检察官审批，直接将案件诉至法院。”面对压力，曹媛媛坦言有时也会失眠，但她也说，压力的另一面是动力，“压力和责任督促我学习进取意识不断增强”。
据吉林省人民检察院检务管理部司改办副主任安全介绍，改革试点以来，全省三级院组建主任检察官办案组812个，办理批捕案件26057件33622人、起诉案件47122件65266人，全部案件均采取办案组或独任制方式，严格按照责权清单规定办理，办案质效实现“双提升”。
2015年1月，贵州作为全国第一批试点省份启动司法体制改革。截至目前，贵州省法院按照“大团队小审判单元”模式打造审判团队，制定权责清单。
审判团队实行扁平化管理，将原由院庭长行使的裁判文书签发权等还权于法官，实行谁主审、谁裁判、谁签发，实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。
据介绍，改革后，贵州全省法院承办法官自行签发裁判文书达90%以上。2017年上半年法官人均结案数较上年同期增长84%，当庭送达率上升了42.69%。
2017年7月3日，最高人民法院召开人民法院司法责任制等综合改革试点工作有关情况新闻发布会，最高人民法院政治部主任徐家新介绍，改革后地方法院直接由独任法官、合议庭裁判的案件占案件总数的98%以上，提交审判委员会讨论案件数量普遍较改革前大幅下降。
中国人民大学法学院教授陈卫东认为：“让审理者裁判、由裁判者负责”是司法责任制改革的主要目标。司法责任制改革是授权与监督两个方面同时展开的，各试点法院、检察院均大幅授权办案人员自行履行判断权、决定权。
比如，上海市法院系统改革后，直接由独任法官、合议庭裁判的案件比例为99.9%，依法提交审委会讨论的案件仅为千分之一；上海检察系统通过检察官权力清单制度，检察长或检委会行使的职权减少了三分之二，检察官独立决定的案件占到82%。
对权力进行清单式管理
放权不等于放任。对于员额法官检察官来说，其所能掌握的司法权被尝试进行具体的权力清单式管理。
深圳市人民检察院副检察长林雄透露，全市检察机关先后两轮修改检察官权力清单，形成了2.7万余字的《深圳市人民检察院检察官职权划分暂行规定（试行）》，梳理了检察委员会委员、检察长（含副检察长）、检察官的1003项具体权力，其中授予检察官的职权占权力清单的53%，将原属于检察委员会、检察长行使的34项职权下放给检察官，检察委员会审议案件数量下降22.9%；检察长、副检察长审批案件下降40%以上。
今年3月底，检察官施净岚在上海市浦东新区人民检察院的试点探索下，她与其他三名检察官一道，拥有了以自己命名的“检察官办公室”。
据了解，改革后，除了享有《上海市各级人民检察院检察官权力清单》中规定的权力外，检察官办公室的实体及程序性决定权也增加不少。实际运转下来，他们在短短三个月内，已经直接办理批准逮捕案件16件，制发追捕追诉函3份，公安撤回起诉案件1件。
施净岚说，命名了办公室的检察官，责任追究较一般检察官“更加严格”。“如果我的办公室承办的案件出错，我需要承担责任。这种更大的责任担当，时时促使我及团队成员，以‘工匠精神’认真对待每一起案件。”
苏州市人民检察院公诉部门将常用法律文书中的119种文书审批权限下放给员额检察官，侦查监督部门将52项法律文书审批权进行了下放。
苏州市人民检察院检察长闵正兵介绍，下放的权力主要有三种：第一种是程序性权力，除了对他人人身造成危险的，涉及人身和财产权益减损的，全部下放；第二种实体性权力，涉及重大舆情、贿赂案件、国家安全案件不下放，一般案件的起诉权都予以下放；第三，决定不起诉的权力没有下放。
闵正兵还谈到，通过落实职权清单，淡化刑事检察、诉讼监督部门的科、处长层级等措施，2016年，公诉案件当年审结率达93.6%，无一例被判无罪。
设立责任追究“高压线”
假如出现了无罪判决，对检察官的绩效评估有什么影响？这在以往，是一个可能关乎一个检察官、甚至一个部门全年绩效考核的重大问题。
但苏州市人民检察院检察长闵正兵回答说，如果某一案件出现判决无罪或者案件事实发生重大改变，该案就会进入监督评查范围，复查下来，如果认为承办检察官有责任，就会予以追责；如果是因证据重大变化等客观原因造成的，则不会追责。
王子才是内蒙古自治区巴林左旗人民法院副院长，改革后，王子才重新回到了审判席审案。
现在，王子才总会习惯性地走进审判管理工作办公室，看看审执人员业务考核绩效得分排名，看看自己的业务排名。他说，改革后，法院推行“双奖双罚制”，将惩罚手段落在了副院长头上，绩效考核表格中的头像会随时移动，说降就降。
司法改革迈出了第一步，权力开始下放，如何科学监督管理便提上日程，于是，曲线排名、绩效考核等一系列制度新鲜出炉。
“法院建立了一整套操作性极强的案件质量监控制度。”王子才说，制定了目标管理绩效考核细则，针对不同专业团队的特点，对考核指标进行了分类细化，还制定了1000多条评查细则，对每一团队和审执人员进行精准、动态、实时的考核管理。设置了责任追究“四条高压线”，如出现违法办案、干警受到纪律处分、团队原因造成越级访、一年内出现一件差错案件或两件瑕疵案件的，实行一票否决，团队长辞职、团队重组，对相关人员进行追责。
走进审判管理工作办公室，墙上一幅巨型图表瞬间引起围观。干警的头像被制成小小像章，游走于图表中，其对应的分值和名次一目了然。这便是让王子才感到压力的审执人员业务考核绩效得分动态图。
据了解，除此之外，业务团队业务考核绩效得分和全院各项指标数据监测，以及法院的卷宗评查、审委会事务、发改案件评查等业务，均有据可查。
“这套绩效考核体系具体量化到每一个细节，对就是对，错就是错，没有任何情面可讲，因为这关系到每个人的切身利益。”巴林左旗人民法院绩效考核团队队长于冬辉表示。
于冬辉所说的“切身利益”，是指法院将绩效考核结果与绩效管理工资进行挂钩，实行“三类四等”绩效工资兑现制度，将团队长、审判员和其他辅助人员分为三类，针对30个团队的工作量、工作难度、工作性质分为四等进行考核，对前6名团队进行表彰、奖励，后3名扣罚绩效管理工资；对个人绩效前10名进行表彰、奖励，后5名扣罚个人绩效工资。
严格落实过问案件登记制度
司法责任制不仅仅是让司法官担责，也要为司法官“松绑”，并完善职业保障制度。
目前，试点省市均已完成法官、检察官职务序列套改及员额法官检察官薪酬提升的改革，按照员额法官、检察官高出同级公务员50%，其他辅助人员、司法行政人员高出20%的比例提高司法人员工资收入。
中国人民大学法学院教授陈卫东认为，基层法院、检察院职务序列单列后，职级晋升的天花板被打破，法官、检察官迎来了更为广阔的晋升空间，大力提升了其职业尊崇感与工作积极性。
西部试点省份的代表贵州省自2015年1月起就开始发放第一批试点单位的绩效奖金，截至2016年11月，三级检法两院司改增加的基本工资全部落实到位，员额法官、检察官月人均增资3830元。司法辅助人员、行政人员增资1438元。
东部发达地区的代表广东省实行“统分结合”的改革策略，实现了“保高托低”，省财政统一发放中央和省统一规范的工资部分，经济较好的珠三角地区地方财政继续发放各类津贴，对于地方财政欠佳的16个区县统一托至每年3万元。
“现在有人过问案件或者打招呼，一句话，你自己去看中办和国办发的文、还有中政委发的文，你看清楚之后你还愿意说的，那你就说，你只要敢说，我这边就敢记。”海南省高级人民法院刑二庭审判员杜成鑫说。
杜成鑫的底气，源自中共中央制定的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》以及中央政法委印发的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。海南省已制定了实施细则，对违规过问案件的记录、查处、通报、责任追究等进行了细化，开发了“海南法院内外部人员过问案件信息登记系统”。
“如果我们的办案法官，有人给你打招呼了，或者是你收到来信，比如其他领导啊，我们内部的人员给你递交一个材料，我们可以把过程和提交的材料记录到过问案件信息登记系统中来，系统里面会直接跟这个案子挂钩的，登记以后，我们根据相应情况评判以后，要向党委政法委作一个汇报。”海南省高院审判事务管理办公室主任马雪涛介绍。
中国人民大学法学院副教授程雷认为，上述“两个规定”的发布，增强了检法两院的外部独立性，发挥了重要的警示作用。法检两院领导普遍反映，来自地方对司法机关办案的外部干扰大大减少。
有的省对于“两个规定”的执行也狠抓落实，比如广东省政法机关2016年全年共记录领导干部干预司法案件2件，记录司法机关内部人员过问案件70件，其中查实11名干警因违规过问案件而受到纪律处分和组织处理。
部分试点法院还着眼于放权与监管平衡难的困境，探索创新新型监管机制，比如佛山中级人民法院实施“人案双管”监督机制，建立监察室与案管办联动监督机制，将业务监管与职业道德监管有机衔接，破解了监督两条线、两张皮的机制衔接难题，同时该院还落实责任追究制度，2016年通过审务督查，发现问题13个，发出督查通报3份，约谈104人次，谈话提醒10人13次，对院领导行使案中监督权全程留痕，严格落实了过问案件登记制度。
省以下法院检察院人财物统管，也让司法官办案的底气更足了。广东省率先实施了全省财政省级统管，除深圳、广州外，284家省以下两院已经全部纳入省级财政保障，2016年两院省级经费预算达到110.23亿，比2014年决算数增加了48.62%，大幅提高了检法财政保障力度，极大地提升了市县两级司法机关免受地方政府干预的独立性。上海市、陕西省等试点省市已经做好相关准备工作，拟于2018年正式实施。
程雷认为，检法两院的干部管理权限收归省级统管后，基层法院、检察院具有更为独立、良好的发展空间，防止人事权管理的地方化，同时为上级院统筹开展员额分配、调配司法力量奠定了良好的基础。
责任编辑：高翔
