司改新成效：85%人力投入办案一线
发布时间：2017-08-08 16:32 | 来源：中国法制与新闻网
本刊记者_韦文洁
不大的办公室里，一排书架，一张办公桌，一台电脑，办公桌上堆满了案卷，略显杂乱。海南省海口市龙华区人民法院副院长韩任畴正在翻阅卷宗，面前摆着两摞厚厚的材料。
“我正在为再次开庭做准备，这是一起合同诈骗重审案件，案情复杂，涉及人员众多，相当棘手。”韩任畴说道。
“我们之前干的似乎都不是‘法律活儿’。”韩任畴开玩笑道。2015年之前，作为龙华区法院副院长，韩任畴都是坐在办公室审批案件、签发法律文书，基本不参与办案。他主要的工作是协调法院与当地相关部门之间的关系，还要处理院内各种行政事务，总感觉自己不像一名法官。
如今，他已重新回归到审判一线。继2015年办理69宗案件之后，2016年又办理了70宗案件。
6月2日临近下班时，宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院院长姜戈看了一眼刷新后的审判系统数据，说：“过百了，我们73名入额法官人均结案数超过了百件。”1月至5月，兴庆区人民法院收案数13698件，较去年同期上升7.96%，审结7232件，结案数上升8.44%。发改率与去年相较有所下降，案件质量基本保持稳定。
司法改革启动以来，法官、检察官办案主体地位进一步得到确立，优秀人才向办案一线流动趋势明显，办案质量、效率稳步提升。2017年7月3日，最高人民法院对外通报人民法院司法责任制等综合改革试点工作等有关情况。据悉，全国法院通过各项制度改革已经将全国85%的司法人力资源配置到办案一线，各地法院人均结案数量普遍提升20%以上。
把法官、检察官人数减下去
作为第一批司改试点，贵州到目前只用了28.09%的员额比例—这意味着，贵州预留了近11%的员额比例，而当前绝大多数省份预留的员额比例往往在5%以内。
“贵州法院目前的员额比例在全国应该是比较低的。”贵州省委政法委副书记温杰坦言，这么做，是为后面的年轻人留下足够的晋升空间，像遵义市汇川区人民法院现在还有13个员额名额，年轻人的积极性都比较高。
推进员额制改革，是司法体制改革的重要内容。按照中央要求，法官、检察官员额比例应当控制在中央政法专项编制的39%以内。39%的员额比例并非一刀切，可以在不同级别、地域进行调剂，不是要求每个法院、检察院的员额比例都必须是39%。
我国以往法官、检察官比例约占60%，可以说，入额意味着激烈的竞争。
改革中，江苏省力求将有限的员额用在刀刃上，把最优秀的人员选出来。全省法院办公室、纪检监察等综合行政部门，以及基层法院审管办、研究室不设员额岗位；全省法院纪检组长均未入额，已入额的政治部主任除8名由副院长兼任外，全部退出员额或调整岗位。
江苏省检察机关也落实“四类情形、四个一律”，包括入额后担任政治部主任、少数办公室负责人兼任法律政策研究员额检察官的，一律不得兼职，或保留员额、免去综合部门职务，调整到司法办案一线从事检察业务工作，或保留综合部门职务、退出员额。
“我们还要继续调整人员结构，33%的员额法官比例还要减少，占30%即可。”6月2日，上海市高级人民法院院长崔亚东在谈及下一步司法体制改革工作时如是说。
崔亚东还表示，法官员额制改革，不是减少法官人数，而是对法官和辅助人员的结构进行调整。通过这一改革和法院信息化建设，2016年，上海法院在受理案件数和审结案件数增长的同时，法官人均办案数达到228件，位居全国前列。
上海法院曾做过“一个法官一年究竟能办多少案”的课题调查，通过对两千名法官办案用时、办案简易程度跟踪调研一年，最后得出结果：一名法官不加班加点，把所有时间用足，一年能审理133件，再办案的话，就需要加班加点。
崔亚东指出，司法人员分类改革不能简单看成员额制后，法官人数减少了。在改革前，法官人数虽占法院总人数的56%，确定33%的员额比例后，有700多名法官不能进入员额办案。但是要看到一个问题，原来56%的法官并不是都在办案一线，有的在后勤部门，有的在行政管理部门，实际上，在办案一线的法官也就30%多。
机构瘦身变官为兵
自1995年进入检察机关以来，李威男当过海南省海口市龙华区人民检察院公诉科副科长、民行科科长。如今，她的“角色”变成了该院检察业务管理局的检察官、负责人。
伴随着内设机构的调整，检察院传统的处长、科长等称谓消失了，取而代之的是检察官、办案组。这不仅是名称的变化，更是机构、职能、人员的优化整合。
2015年司法改革之前，龙华区人民检察院原有13个内设科（室）和1个派驻乡镇检察室，共有14名科长和8名副科长。
改革之初，按照突出主要业务部门、精简综合部门的原则，龙华区检察院将内设机构精简为“五局一部一室”。2016年底，按照海南省检察院的要求，适当调整为“六局一部一室”（反贪污贿赂局、公诉局、侦查监督局、诉讼监督局、检察业务管理局、检察事务保障局、政治监察部）。机构数从原先的14个削减至8个，减少约43%。同时，部门领导从原先的22人减少至8人。
机构整合后，龙华区检察院组建了以独任检察官和检察官办案组为基本办案单元的办案组织，现有独任检察官22人，检察官办案组3个，承担办案任务，直接向检察长负责，减少办案的中间层级，机构扁平化与办案专业化协调推进。
“身上的担子重了，责任更大了。”龙华区检察院公诉局检察官陈孝诚认为，以前是“三级审批”模式，集体讨论、集体负责，到头来，谁都不负责。实行司法责任制后，压力和责任明显增加。
2016年8月18日，最高人民法院会同中央编办联合印发了《省以下人民法院内设机构改革试点方案》。根据试点方案，省以下人民法院内设机构改革的总体要求是科学设置审判业务机构，合理整合非审判业务机构，严格控制机构规模。人员编制在50人以下的法院，可探索设置综合审判庭、综合办公室，进一步提高司法效能。
内设机构减少并未让改革单位放松自己的工作，比如原本并非检察机关主要业务的民事行政法律监督业务正愈受重视。
2016年以来，海口市检察院民行部门始终将对生效裁判结果监督作为主要工作来抓，抗诉案件法院再审改判率逐年提升，保持了较高的监督实效。
海口市秀英区长流镇富教村村民小组的杨连梅、张转红等人，被认定为“外嫁女”，进而被剥夺获得该村征地补偿款资格一案，2016年9月，海口市检察院民行部门检察官审查后发现原审法院认定事实错误，依法向海南省检察院提请抗诉并获得支持，最终该系列案件经海南省高级人民法院依法再审改判，判决村民小组向杨连梅等人支付征地补偿款合计人民币59.4万元。
由于民行案件的特殊性，海口市四个区检察院案源较少，案件多集中在海口市检察院，据该院检察官刘泽介绍，他们平均每年办理约150件案件，而随着海口经济的快速发展，社会矛盾凸显，案件数量呈显著上升趋势。
长期以来，基层检察院内设机构对应上级院设置，1人科、2人科的现象较为突出，分散了有限的办案资源，造成职能碎片化，官多兵少，一线骨干缺乏。
改革后，各地基层检察院内设机构形成了刑事检察局、反贪污贿赂局、民事行政检察局、案件管理局、检务管理局、政治监察部加上乡镇检察室的新格局。同时，各基层检察院又可以结合自身实际，在过渡期适当增加或减少内设机构设置。
海南省人民检察院副检察长吴彦深有体会地说：“基层检察院内设机构改革，就是要科学整合内设机构，精简行政管理中的‘官’，消减管理层，让更多、更优秀的资源回归办案一线。”
院领导也要亲自办案
5月18日上午，广州市中级人民法院四楼第二审判庭内，开庭审理一起故意杀人案。该案由广州中院院长王勇担任审判长，由广州市检察院检察长欧名宇担任公诉人。像这样的“两院”一把手同堂办案，在广州市近年来尚属首次。
在惠州市中级人民法院院长胡鹰看来，院长的第一身份是法官，院庭长回归一线办案，既能让群众获得更多优质司法资源，又能对普通法官起到示范作用。
惠州中院在全院建立23个专门的审判团队，院长所在团队编号全院第一审判团队，公平参与审判业务绩效考核。
“第一审判团队以办刑事案件为主，配备法官助理、书记员，单独运作，不利用职权借用其他分管业务庭的资源，防止挂靠。当然，遇到专业案件问题，可以邀请相关业务庭长参与合议。”胡鹰说，给法官做表率，首先自己得真真正正、不打折扣地办好案。
司法责任制全面推开以来，江苏省入额院庭长办案实现常态化。去年，全省法院院庭长共审结案件60.7万余件，占全省法院审结案件数的41.29％；今年1月至4月，全省三级检察机关入额院领导直接办案2535件。
贵州将入额院领导办案纳入常态化管理，出台规定明确院庭长办案数量底线，并建立台账，定期通报，进行考核。
贵州省委政法委副书记温杰说，一些基层法院院领导提出，不当领导也要去一线办案。榕江县人民法院有个入额副院长，去年办的案件比该院普通法官还多。
专家认为，院庭长愿意入额办案，办理了大量案件，说明司法改革后，院庭长的行政化职能正在弱化，优质审判资源回归办案一线。
根据《最高人民法院关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》的要求，院庭长办案方式包括：独任审理案件、参加合议庭作为承办法官审理案件、参加合议庭担任审判长或作为合议庭成员参与审理案件，但禁止入额后不办案、委托办案、挂名办案，不得以听取汇报、书面审查、审批案件等方式代替办案。
按照规定，主持或参加专业法官会议、审判委员会、协调督办重大敏感案件、接待来访、指挥执行等事务应当计入工作量，纳入岗位绩效考核，但不能以此充抵办案数量。
改革中，不少院庭长重新回到审判岗位。为了充分用好每一个员额，防止个别领导干部入额却不办案，一些法院把院长办案落到实处，防止院长挂名“走过场”，建立了新的工作机制。
按照最高人民法院的规定，各高级人民法院审判管理部门负责每年度辖区各法院院庭长办案量的测算核定，逐月通报辖区各级人民法院院长、副院长、审判委员会专职委员、其他入额院领导的办案任务完成情况，包括办案数量、案件类型、审判程序、参与方式、开庭数量、审判质量等。
各院审判管理部门负责本院庭长、副庭长办案量的测算核定和定期通报。上级人民法院定期对下级人民法院院庭长办案情况开展督察，对办案不达标的要进行通报，存在委托办案、挂名办案等问题的，一经发现，严肃问责。
组建新型办案组织
减少法官、检察官员额比例，投入一线办案人员比例却在增加，原因就在于司法辅助人员的大量增加。
“改革前，法官和司法辅助人员的比重是1：0.75，而这0.75的比例中既包括法官助理、书记员，还包括法警，这意味着法官除了主审案件外，还要承担许多司法辅助性工作。改革后，将全院员额法官的比例确定为33%的同时，进一步将司法辅助人员占比提高至57%，将行政人员占比压缩至15%。法官和辅助人员的比例从以前的1：0.75上升为1：1.7。”上海市高院院长崔亚东说。
崔亚东透露，下一步司改工作中，将继续优化人员结构，将司法辅助人员的占比由57%提高至60%，实现一名法官配两名司法辅助人员，司法行政人员占比减少至10%，一些后勤工作可通过购买社会服务的方式完成。
苏州市人民检察院检察长闵正兵介绍，目前苏州全市检察机关共有员额检察官418人，占实有人数的38.2%；检察辅助人员和司法行政人员分别为511人、164人。
闵正兵说，根据检察机关运行特点，他们设计了两种办案组织，即检察官办案组和独任检察官，按照1名检察官配备1名助理、2名独任检察官配备1名书记员进行配比。目前，苏州检察机关共有检察官办案组133个，独任检察官137名。
这种办案组运作方式如何进行？在具体操作中顺不顺畅？
闵正兵说，以办案组的形式办案主要有几种情形：一是检察院的自侦案件，因为涉及到侦查等程序，不可能只靠一个人，所以基本是办案组来办案；二是刑事案件中疑难、复杂、重大案件；还有一些是复杂的监督案件。
“设立办案组是考虑到部分刑事案件专业化的问题，比如知识产权案件、金融案件，需要专业的知识。在这个过程中，专业化和职业化是并行不悖的。”苏州市检察院公诉二处处长王勇补充说。
谈起司法改革，宁夏银川市兴庆区法院保险纠纷合议庭审判员杨远慧说：“加入了专业审判合议庭，办理的案件类型更加专一、集中，能够对同一类型案件的法律问题进行深入研究，从而对法律规定的理解和适用更加准确；司法改革后，增加配备法官助理，分工更加细化、明确，办案效率明显提高。部分案件开庭后第二天即可给当事人发裁判文书。”
据了解，兴庆区法院共组建“1+1+1”团队40个，类型化案件设立专业合议庭12个，强化以专业化合议庭为基础的审判长负责制，以“1+1+1”“1+N+N+N”等多种灵活审判团队新模式优化办案组织结构。
法官助理、检察官助理是法官和检察官的后备军，司法机关从大学毕业生中招录助理，按照法官、检察官逐级遴选有关要求，这些助理工作满一定年限后，可以通过一定程序遴选为法官检察官，但要到基层法院、检察院初任法官检察官，高级别司法机关再从基层院中逐级遴选。
2016年6月，最高人民法院会同中央有关部门印发了《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》。法官助理作为法官的重要来源，以中央政法专项编制人员为主，按照综合管理类公务员进行管理。
值得注意的是，由于政法编制的限制，试点地区开始大规模招录聘任制司法辅助人员，他们不是法官检察官职务序列，甚至也不再作为公务员来管理，这是否会带来专业能力不够、稳定性不强的问题？
崔亚东表示，上海探索实行的聘用制书记员制度已有近十年时间，名额由市人事部门和市编办确定。招收书记员时，都要求是法律专业毕业，对其工资和保障等也有一套管理制度。实践证明，聘任制书记员承担了大量的司法辅助工作，对缓解“案多人少”矛盾发挥了很好的作用。
按照上述方案，下一步，符合条件的编制内书记员要逐步转任法官助理，书记员原则上不再占用中央政法专项编制，主要实行聘用制管理。
责任编辑：高翔
