2017年立法计划公布：改革迈向深水区
发布时间：2017-06-22 14:11 | 来源：法治与新闻
特约撰稿_王峰
2017年是本届全国人大及其常委会履职的最后一年。5月初，全国人大常委会公布了2017年立法工作计划。从工作计划中的立法项目不难发现，我国经济、政治、社会、司法等领域的体制改革已进入深水区。
2017年立法工作计划中，相关法律案起草修改和审议工作共分为四类：继续审议的法律案9项，初次审议的法律案14项，预备及研究论证项目23项，以及做好改革试点授权决定相关工作。
分属类别不同，意味着立法成熟度不同，立法进度也会因此不同。
概览这些立法项目，初次审议《烟叶税法》《船舶吨税法》体现了“税收法定”的原则，预备及研究论证《个人所得税法》《房地产税法》更是关涉重大国计民生；修改《人民法院组织法》《人民检察院组织法》，将《行政监察法》修改为《国家监察法》，要求将司法体制改革成果以法律形式予以巩固，还要注意为今后的改革留足空间；修改《证券法》、制定《电子商务法》等法律，关系供给侧结构性改革的深入推进和消费者福祉。
个税、房地产税时机不同
“全国人大常委会明确表示，修改个人所得税法被列入预备及研究论证项目，意味着改革方案出台时机未到，今年基本不可能颁布实施，但相关工作在持续推进。”国际关系学院法律系教授肖君拥表示。
财政部部长肖捷在2017年全国两会期间透露，目前个人所得税的改革方案正在研究设计和论证中，基本考虑是将部分收入项目，比如工资薪金、劳务报酬、稿酬等，实行按年汇总纳税，而对于其他方面的收入项目、所得项目，比如财产转让等，则考虑继续实行分类征收。
日前，国务院正式批转国家发改委《关于2017年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，其中在备受关注的财税改革领域，并未见到个人所得税改革的身影。
有分析指出，这是因为涉及改革核心的多项工作推进较为缓慢。以个税抵扣项为例，尽管二孩抚养费用、房贷利息被普遍认为是有可能列入抵扣项的支出，但目前关于房贷利息抵扣的探索仅建立起了一个笼统框架，配套并不成熟，实施细则能否区别刚需房与投资性住房也尚未可知。
但也有不同解读。“个人所得税法被纳入到预备及研究论证项目中，我认为是水到渠成的事情。针对个人所得税改革的讨论已经很多年了，现在已经基本达成共识，列入修法的时机已经成熟。”中央财经大学财经研究院院长王雍君认为。
王雍君表示，针对这部法律，目前已经在“综合与分类相联合”这个问题上达成共识，“虽然分成几类争执还是比较多，但共识在基本面”。
同样被列入今年立法预备项目的还有房地产税法项目。2015年，《房地产税法》就曾被正式列入当年的立法计划，但时至今年，却又被重新列入了预备及研究论证项目，具体研究与论证的难度之大可见一斑。
今年全国两会期间，十二届全国人大五次会议副秘书长、发言人傅莹明确表示，加快房地产税立法并适时推进改革，这是在党的十八届三中全会提出的改革任务中列出来的，所以本届人大常委会把制定房地产税法列入了五年立法规划。但是这部法律涉及面比较广，也涉及到方方面面的利益；今年没有把房地产税法草案提请全国人大常委会审议的安排。
据了解，目前我国以房屋为征税对象的税种是房产税，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，而房地产税相较房产税多了一个“地”字，意味着未来的持有税征收对象不仅是房屋价值，还将包括房屋下的土地价值，是房地产税收体系的综合改革。
“总体来说，一切与房地产经济运动过程有直接关系的税种都属于房地产税。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇表示，“包括城镇土地使用税、印花税、土地增值税、契税、耕地占用税等。”
在杨志勇看来，房地产税落地的最大阻碍是较高的税负压力：“仅是土地使用税、增值税等五项税种，在我国税收总额中的占比就达到了12%左右，再加上房地产相关的营业税、企业所得税，对纳税人而言将是不小的负担，如何实现普遍收税、规避拖欠缴税，将极大考验税务机关的执行力。”
重大改革要于法有据
新一轮司法改革自2014年开始以来，已进入决战阶段，全国将在“十九大”召开前完成四项基础性内容面上的改革任务，2017年对《人民法院组织法》《人民检察院组织法》进行修改势在必行。
这两法早被列入十二届全国人大常委会五年立法规划，为何在最后一年才正式启动？
“法律主要的功能，就是把改革成果固定下来。”北京大学法学院教授陈瑞华说，本轮司法改革中，中央的方案只是给出了框架性结构，具体怎么做，各地都在探索。当改革还不够成熟时，法律不宜草率出台，以免扼杀所有的可能性。
同样，司法改革尚未结束，暨南大学法学院副教授方斯远认为，修法还要提供足够的解释空间，为效果尚不明显或暂时未予启动的改革留下足够的制度空间。
以《人民法院组织法》修改为例，司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、省级以下法院人财物统管四项司法改革基础性内容中，哪些成果应该入法，哪些空间需要预留，成为修法的关键问题之一。
“本次修法需特别注意之处在于，其与《法官法》同步修订，故关于法官人事制度的部分，二者应当予以妥善分工。”方斯远认为。他认为，法官员额制、法官的选任、遴选(晋升)、养成、职业保障、惩戒以及司法人员分类管理等人事制度的改革，宜纳入《法官法》修改的范畴。《法官法》在2017年立法工作计划中被列入预备及研究论证项目。
司法责任制改革是司法改革的“牛鼻子”。最高人民法院于2013年发布了《关于审判权运行机制改革试点方案》，于2015年发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》这两份纲领性文件。
方斯远认为，文件中的部分内容更多类似整合理顺审判权运行机制的过渡性措施，不宜在修法中固定下来。比如关于审判组织，目前法律中规定包括独任法官、合议庭以及审判委员会三种。改革中，“审判团队”作为新型的审判组织出现，以“法官+法官助理+书记员”按不同人数搭配的形式出现。
他认为，固定审判团队可能会限制法官的业务能力发展，不利于法官能力养成以及未来上级法院法官主要从下级法院逐级遴选的改革。
《人民检察院组织法》的修改同样需要吸收司法改革的成果，此外，该法修订还涉及检察机关的性质、检察院的职权及其行使方式等特殊、重大问题。
检察院是国家的法律监督机关，这是《宪法》作出的明确规定。需要探讨的问题是，是否也要同时明确检察机关是国家的司法机关？这个问题长期以来争论不断。
最高人民检察院法律政策研究室主任万春认为，检察机关开展法律监督主要是依照诉讼程序通过相关司法活动来实现，并由此被赋予了许多司法职能，包括审查逮捕权等国外通常由法官行使的职权以及与法院相同的独立司法原则和履职保障机制等。在诉讼中，检察机关并不是一方当事人，而是与法院一样，是客观公正行使司法权的国家机关。
现行《人民检察院组织法》仅规定检察机关在刑事诉讼中的五项基本职权，没有涉及民事、行政检察方面的职权以及其他职权。随着检察机关提起公益诉讼的改革深入，以及检察机关对民事行政诉讼的监督加大，万春认为，相关职权也应写进新法。
比如增加规定对民事、行政诉讼和执行活动的监督权，提起民事、行政公益诉讼权，对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施以及在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或不行使职权行为的监督权等。
修订两法还需与《行政监察法》修改为《国家监察法》协同。北京大学法学院教授姜明安认为，国家监察机关与司法机关的关系，是《国家监察法》调整的主要法律关系之一。
第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》对此关系给予了一个轮廓性的规定：国家监察机关“履行监督、调查、处置职责”“对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”。
姜明安认为，对于二者的联系与区别，国家监察法立法必须对之明晰化。例如，调查权与侦查权究竟有何区别，留置与刑事拘留究竟有何区别，国家监察机关是否有权逮捕职务犯罪嫌疑人等等。
新经济需要新法律护航
新时代催生新经济，新经济需要新法律护航，在数字经济时代，电子商务法就呼之欲出。
“数字经济时代下权利、客体产生新的变化，也诞生了新的主体。平台作为一类特殊主体就是典型代表。”中国人民大学法学院副院长杨东说。
《电子商务法》区分了两种不同类型的电子商务经营主体，他们分别是电子商务经营者以及电子商务第三方平台。
范先生在京东购买了“京东自营”商品—四款真力时手表，总价款14.7万余元。网页商品说明显示表镜材质为蓝宝石水晶，但经检测是人工合成蓝宝石。范先生以欺诈诉至法院，要求退还货款、赔偿检测费并索要三倍赔偿。
但京东电子商务公司向法庭表示，范先生告错了人，“自营”为京东集团自营而非京东商城自营，具体的销售主体由京东集团根据订单具体情况确定，即根据消费者所在区域、商品库存量等，由京东集团自行决定开发票主体及发货公司主体。
朝阳法院因此一审裁定驳回了范先生的起诉。但同时认为，“京东自营”概念模糊，容易误导消费者，建议京东在网站页面显著位置对“自营”等专有概念作出明确解释。
这起案件凸显了界定电子商务平台类型并划清平台责任的重要性。参与了《草案》起草工作的北京大学法学院副院长薛军介绍，之所以采取这种划分方式，主要的目的在于突出电子商务第三方平台作为一种主体的特殊性。
在立法调研过程中，有人主张一种更加具体和细化的电子商务经营主体的类型划分，例如，划分为自建网站经营者、平台内经营者、相关服务提供者以及电子商务第三方平台。
但他认为，采用二分法的方式，重点突出，而且抓住了问题的关键：电子商务法规范的重点在于电子商务第三方平台这种新型的商业组织，而不是其他类型的经营者。因为对于普通的电子商务经营者而言，与线下的经营者并无本质区别。
2017年4月27日，中断审议近两年的《证券法（草案）》进行了第二次审议。张德江委员长指出，完善证券法律制度，有利于健全市场体系、补齐监管短板、形成发展和监管的强大合力，有利于提高证券业竞争能力、抗风险能力、可持续发展能力，让资本市场服务实体经济的基础功能得到充分发挥，使投资者合法权益得到充分保障。
分组审议人员提出，《草案》二审稿充分考虑证券市场的实际情况，主要针对2015年股市异常波动所暴露的问题，进一步完善证券交易规则，强化信息披露要求，加强证券市场监管，加大对证券违法行为的处罚力度，突出对投资者权益的保护，具有较强的针对性和可操作性，符合当前资本市场发展的实际需要。
如何更好地保护投资者一直是市场关注的焦点之一。《草案》二审稿设专章从规范现金分红、投资者适当性管理、先行赔付制度等方面强化对投资者的保护。
《草案》二审稿强调证券公司销售证券、提供服务，应当与投资者的风险承受能力相匹配；规定征集投票权制度，增加中小股东在上市公司中的话语权；规范现金分红，要求上市公司应当按照公司章程的规定分配现金股利；规定债券持有人会议和债券受托管理人制度，更好保护债券持有人合法权益。
责任编辑：高翔
