司法中央深改组明确提出，正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。2017年5月23日，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议指出，经全国人大常委会授权，最高人民检察院从2015年7月起在北京等13个省区市开展为期两年的试点，在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，办理了一大批公益诉讼案件，积累了丰富的案件样本，制度设计得到充分检验，正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。要在总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。

    可以说，中国特色的检察机关提起公益诉讼制度即将正式全面启动，方兴未艾的公益诉讼将进入一个新阶段。

    去年8月，全国首例行政附带民事公益诉讼案宣判。近日，吉林省白山市中级人民法院对白山市人民检察院提起的白山市江源区中医院违法排放医疗污水污染环境案作出判决。这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后,全国首例行政附带民事公益诉讼案件，具有颇为重要的示范意义。

    检察机关提起公益诉讼大有可为，在生态环境和资源保护等重点领域提起公益诉讼，既能激活公益诉讼的正能量，也是履行法律监督的新的司法利器，从而让检察机关的法律监督职能由弱变强。

   实际上，检察机关提起公益诉讼已经不是新鲜事。2015年7月1日,全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,选择北京、内蒙古、吉林等13个省(区、市)开展试点。同年12月16日,山东省庆云县人民检察院因庆云县环保部门不依法履行职责,依法向庆云县人民法院提起行政公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关开展提起公益诉讼试点工作后出现的全国首例行政公益诉讼案件。仅在2015年的最后一周,最高人民检察院就发布了5起公益诉讼案件,法院已全部受理。

    检察机关介入公益诉讼,既拓展公益诉讼空间,又从司法角度有效遏制行政机关的不作为和乱作为。公益诉讼制度是以司法手段维护社会公共利益的重要法器，也是维护环境权益的最后一道防线。

    近年来，民事公益诉讼开始呈现风生水起的态势，而行政公益诉讼依然鲜有发生。因行政公益诉讼尚处于探索阶段，修订后的《行政诉讼法》也没有确认行政公益诉讼制度。目前，检察机关提起公益诉讼依据的是《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，依然缺乏专门的具体的法律规定。从这个角度讲，行政公益诉讼制度的法律短板亟待补齐。笔者建议立法部门适时修改《行政诉讼法》，明确行政公益诉讼制度的法律地位；在《行政诉讼法》修改之前，建议最高人民检察院总结试点经验，适时出台有关行政公益诉讼的司法解释，支持和指导地方检察机关有序开展行政公益诉讼。

    从法理上看，检察机关一般不宜直接提起民事诉讼，但检察机关可以理直气壮地提起行政公益诉讼，这是检察机关的法律监督职能决定的。检察机关代表的是国家利益和社会公共利益，对行政机关有一定的抗衡能力，由其作为公共利益代表人和充当行政公益诉讼原告是合适且可行的，可以成为悬在行政机关头顶上的剑，一旦环保局之类的行政机关不履行法定职责，检察机关就可以亮出公益诉讼之剑。假若公益案件没有“原告”，其他机关或社会组织都没有提起诉讼，那么检察机关有权依法提起诉讼。与社会组织和公民个人相比，检察机关提起公益诉讼，更具有法律专业和诉讼技能以及人财物等方面的优势。

   建议有关部门抓紧修订相关法律，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。建议最高人民检察院在总结试点经验的基础上，发布一批检察机关提起公益诉讼的典型指导案例，指导各级检察机关严格精准地提起公益诉讼。

  （作者系司法部《中国司法》杂志总编、研究员）

 

责任编辑：高翔