2016年11月25日，浙江省宁波市政府法制办举办了一场研讨会，选取近年来行政应诉过程中遇到的5个疑难案例，进行专题研讨。来自中国政法大学、华东政法大学、浙江大学等高校的专家学者，与宁波市各级政府法制机构工作人员进行了深入交流。研讨的案例具有典型性，有些问题连专家也不能形成一致意见，具有一定的探讨价值。鉴于此，本刊将分5期将这5起案例刊发，本期刊发案例四。

 

    宁波市法制办许延东介绍案件基本情况

   申请人张金某与第三人张日某系兄弟关系，二人房屋相邻。2000年申请人与第三人约定就部分相邻宅基地进行调换，并于2002年申请土地使用权转让，象山县土地管理局经地籍调查后予以批准。随后，申请人和第三人分别向县土地管理局申请土地使用权变更登记。经象山县人民政府批准后，分别向二人颁发了集体土地使用证。2015年申请人以第三人未履行土地调换协议，且所造房屋影响其通风采光为由，向宁波市人民政府申请行政复议，要求撤销被申请人向第三人颁发的集体土地使用证。经复议维持后，张金某向宁波市中级人民法院起诉。一审法院认为，在被申请人颁发集体土地使用证之前，县土地管理局已就二人土地使用权转让作出批准行为，具有法律效力。该批准转让行为与土地登记行为是各自独立的行为，申请人与争议土地登记行为受到阻断，已不具有利害关系，市政府受理复议申请并作出复议决定系适用法律错误。一审判决撤销市政府的复议决定，驳回申请人的起诉。申请人不服，向浙江省高院提起上诉。二审法院认为，市政府虽在未审核复议受理条件下作出维持决定存在不当，但一审法院在对颁证行为未做实体审查情况下，判决撤销复议决定已无实际意义，鉴于驳回申请人起诉的结论正确，判决驳回申请人上诉，维持原判。

 

   争议问题

   申请人张金某与被申请人作出的土地行政登记行为是否具有利害关系，法院能否将行政诉讼中审查原告起诉资格的标准直接套用于行政复议案件，并在驳回原告起诉的同时撤销复议机关作出的复议决定。

 

   浙江大学金彭年教授发言

   本案存在基础性的先行行为，也就是说针对申请人和第三人的有关土地使用权的批准行为；除先行行为之外，还有后续的土地登记行为，后续的土地登记行为是依据该土地使用权的批准行为作出的。

   一般而言，尽管这两个行政行为都是直接指向行政复议的申请人和第三人，但从行政行为一般理论的角度看，对公民权利义务产生实际影响的却是基础性的先行行为——土地使用权的批准行为。在本案中，市中院正是坚持这一观点，并且进一步指出：土地转让批准行为与土地登记行为是各自独立的两个行政行为，原告与被诉土地登记行为的利害关系已经被土地转让批准行为阻断。因此，无论是要诉讼还是要复议，申请人或原告只能针对基础性的先行行为，而不能针对后续的土地登记行为。如果对后者不服，申请人或原告就没有了资格。当然，或许还有一种思考逻辑，即无论是土地批准行为还是土地登记行为，都与申请人和第三人具有法律上的利害关系，或者说都影响了申请人和第三人的权利义务。因为两者都是因相对人申请作出的依法申请的行政行为，直接作用于相对人且会产生一定的法律效果。一旦法院认可这种观点，在面对本案申请人的起诉时，也许就会和本案中复议机关的态度一致，从而作出受理并且驳回原告诉讼请求的裁判。

   我个人认为，本案中的“利害关系”值得我们去思考，尽管这是个行政法学上的老问题。针对本案有两点意见：

   第一，如何把握“利害关系”问题。《行政诉讼法》中的原告资格已发生非常大的变化，新修订的《行政诉讼法》的表述是：“与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”显然，新修改的法将以往的“法律上的利害关系”改为“利害关系”，更直接明了。这种修改有其必然性，主要体现“以人为本”的法律发展趋向。从本质上看，这种利害关系是权衡的产物。既应当考虑通过诉讼保护当事人的需要，也应当考虑到行政秩序的安定性、连续性，行政秩序不应被过分打扰。利害关系应随社会发展、观念变化以及司法机关对自身职能的认识，总体发生变化，并且不断扩大。这种利害关系抽象地谈很难讲清楚，就像公共利益一样，应放置于个案中去讨论。我们今天围绕土地登记所展开的思考和讨论就很有意义。

   第二，行政复议和行政诉讼中的“利害关系”是否存在差别问题。当前，行政法学界的一个共识是，行政复议当然应当作为行政纠纷解决机制的主渠道，应当让更多的案件通过行政复议，在行政系统内部予以解决。因此，把纠纷解决在基层，把纠纷解决在内部，通过行政复议这一手段，至少要化解一半甚至是80%的纠纷，这就真正体现了法的目的。为了达到此种目的，要做的事情很多，比如建立独立的行政复议委员会、避免行政复议的行政化等等。然而，如果为了让更多人有权对行政行为提起行政复议监督，将更多行政纠纷纳入复议渠道，而认为行政复议的申请资格标准比行政诉讼原告资格更为宽泛。我个人认为不太妥当，甚至是本末倒置。为了改变立案难、信访不信法的状态，行政诉讼立案已经改为登记制，就是为了使更多的行政争议能够到法院来解决。若为了保证复议的展开，而刻意强调行政诉讼原告资格与行政复议申请人资格的差别，可能并不是科学的态度。行政复议和行政诉讼字面上当然有所不同。我们可以认为两者一个是合法性审查，一个是合理性审查，但在利害关系这一点上，我觉得，没有必要强调其差别。其实，《行政复议法》有规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”这意味着，如果行政复议利害关系的把握宽于行政诉讼，可能会导致某些在行政复议中有“利害关系”，而在行政诉讼中可能无“利害关系”的公民、法人和其他组织，可以通过不服行政复议进入到行政诉讼程序中来。因此，就算强调行政复议的申请人范围大于行政诉讼的原告的范围，在实践中，这种差别也不见得体现的那么明显。

   这个案件在理解是否具有利害关系有争议时，我倾向于先把案子收进来，再通过案件办理来化解纠纷。从我们人民政府的性质来说，更应该强调行政复议化解行政争议、解决纠纷的功能。就如同一个人生病后进医院治疗，不管是到哪个科室，但最终的目的肯定是治疗好，所以不能因为病人找错科室而推卸医院的责任。这个案件实际上也是这个道理，申请人到底能不能诉讼土地转让批准行为或土地登记行为，还是只能诉讼其中之一，或者是只能先起诉土地转让批准行为，再起诉土地登记行为，应该反思一下，是否有必要做这样的区分。说到底，案件中土地转让批准与土地登记行为是分不开的，不动产是以登记为生效要件，所以土地转让批准最终需要登记后才发生物权变动的法律效力；土地转让批准也是土地登记的条件，如果没有土地转让批准也就失去了土地登记的依据。用一审法院的观点，即认为土地转让批准对申请人的利害关系有个阻断，那么是不是申请人应该先告土地转让批准，只有告赢了土地转让批准之后再来告土地登记行为，这样的话有无必要？让当事人直接告土地登记行为，难道就不行吗？我想，这不是纯粹法律概念的分析能够得出的结论，而是需要将利害关系放到具体的个案、具体的语境中去解释。我们从事法律的工作者，很多时候都把法律概念的解释理解为纯技术性的处理，我认为法律的解释还是需要价值判断，也需要结合具体的语境。作为救济途径，无论是行政复议还是选择诉讼，最根本的目的是把矛盾化解掉。这个案件中，“利害关系”纯粹理论性的分析固然重要，但是如何在现有法律框架下，应用合理的法律解释，把案子办好，把纠纷有效化解，也是需要思考和反思的重要内容。

 

   华东政法大学沈福俊教授发言

   这是一个研究“行政复议和行政诉讼关系”的话题。刚才提出了一个观点关于利害关系的把握，复议的“利害关系”比诉讼的“利害关系”要宽泛。这样有利于更多的案件进入行政复议的渠道，我也同意这一观点，以凸显行政复议独立的地位和独特的品格。当然，行政复议法的修改也正在准备酝酿之中，还未进入正式的修改程序。去年，全国人大把它列为2016年立法规划的准备项目。应松年老师也一直在提这样一个问题：怎样把行政复议打造成解决行政争议的主渠道。怎样贯彻，很重要的一点就是行政复议要有独立的品格，不能完全依附于诉讼，不能完全用诉讼的标准来打造行政复议制度。从解决纠纷主渠道的制度这一角度出发，复议有其相对宽泛的利害关系的标准，还是比较可行的。关键问题是，因为复议和诉讼毕竟有一个衔接关系，若以比较宽的标准进入复议之后，通过这层关系桥梁，转到诉讼中去，势必通过行政复议的审理，在客观上扩大了诉讼利害关系人的标准。这就有可能会形成两种不同的情况。一种是进入过复议后再诉讼，这个利害关系可能相对宽泛一点。但是没有进入复议直接起诉的，那就要严格按照行政诉讼的标准。这两者之间可能会有不同之处，这就导致老百姓在救济权益面前可能会出现一种不平等。这是一个需要解决的问题，值得我们研究。

 

   浙大光华法学院章剑生教授发言

   我不大赞同许延东的观点，就是行政复议中的利害关系要大于行政诉讼中的利害关系。比如这个案子，如果没有经过复议而进行诉讼，法院用其标准审查利害关系；如果经过复议，利害关系审查跟法院标准不一样。这就会产生一个问题，到法院那里可能不可诉，而复议机关这里却可以受理。那能不能获得法律救济，取决于当事人的选择。所以我个人意见，从法律解释的体系形成的角度来讲，诉讼法的利害关系和复议法的利害关系应该是一致的，不能割裂开来。第二点，现在法院对复议的审查，到底是审查什么？以省建设厅的一起案件为例，当事人超过了起诉期限，然后去复议，而复议也过了期限，但省建设厅为了不当被告，就将该案收进后做了个维持，当事人就拿着这个维持决定在15天内向法院进行了起诉，这时候就出现问题了。法院究竟有没有权力审查复议机关受理复议的条件，还是仅仅说当事人只要在收到复议决定后15天内向法院起诉就可以立案？受理条件里有受理期限，也有利害关系，复议机关对这个利害关系进行判断之后，法院能不能来审理，审理时的标准是什么。省建设厅的案子，查遍所有的成文法是没有规定的，但最高院行政庭发布的指导案例里就有一个类似案例，认为行政复议机关作出的复议决定，不能拘束法院对复议受理的审查。所以当时结果是驳回了诉讼请求。本案中法院是在审理复议受理的条件。所以，我认为利害关系应该做同一解释。

 

   问题一：

   批准转让行为和土地登记行为，这两个行为会产生不同的法律效力，我的理解是批准转让行为更多的倾向于是一种债权行为需要行政机关审批的一个行为，而土地登记行为更多倾向于是一种物权变动的一个行为，基于这两个行为的性质不同，那么批准转让行为是否可以阻断土地登记行为的诉求？

浙江大学光华法学院章剑生教授解答：

   行政机关作出土地转让批准行为以后，本案的原告对这块地上的利害关系已经截断了，本案的第三人去土地登记的话，他的基础材料非常清楚，所以我认为法院认定这个截断是对的，这是第一点。第二点是土地转让批准行为错了怎么办。土地转让行为是土地登记行为的一个构成要件，现在这个要件违法，那么这时候就涉及到法院能不能审理的问题，或者说行政法理论上讲的违法行为的继承性问题。土地转让批准行为的违法会不会转移到土地登记行为。对于这个问题，我们通常从行政法理论的效力上来讲，除非有重大明显的违法构成无效，否则土地登记行为把土地转让批准行为作为登记的要件是没有问题的。法院在审理时应该也是这样一个标准。这个跟有无利害关系是两个概念。今天讨论这个问题，我发现，把它能不能审理与有没有原告资格混在了一起。所以我认为是这样的关系比较妥当。

浙江财经大学法学院院长李占荣教授补充解答：

   从这个案件折射出一个理论上的问题，就是探讨《行政诉讼法》第二条中“行政行为侵犯其合法权益”，第二十九条中“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系”，以及《最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的解释》第十二、十三条中提出的“具有法律上的利害关系”的概念，因此我认为从权益到利害关系，再到法律上的利害关系，逻辑上应该有一个衔接关系，在法理上对这个应该作出一个梳理。合法权益和有利害关系，实际上是一个法律事实问题；而法律上的利害关系，应该放到具体的利害关系里解读。当然，我们也注意到，虽然目前大家一致认为二者没有实质性差别，但是并不意味着不应当去关注这种表述上的变化。

 

   问题二：

   新的《行政诉讼法》将利害关系范围扩展了，这就牵涉到实务中复议机关和司法机关的判断问题。如建设部门发了建筑物工程的许可证，边上是一个承包地，承包地的农户认为这个建筑物遮挡了其采光，影响农作物的生长，从而影响其产量。从相邻关系角度看，已经构成利害关系，这种情况是否构成司法机关或复议机关受理的要件？

华东政法大学沈福俊教授解答：

   这个问题在实践中具有一定的代表性。新的《行政诉讼法》提出了利害关系这一概念，而老的《行政诉讼法》没有规定。2000年的司法解释第十二条提到“具有法律上的利害关系”。当时讨论这个问题时，我曾提出一个观点，就是行政司法解释并没有扩大原告资格，而是还行政诉讼原告资格的本来面目。现在从法律上的利害关系到利害关系，可能对行政诉讼的原告资格的认识更为宽泛。第二点刚才你提到的如果规划局批准建成一个工程，这个工程建成后有可能影响承包户承包的土地农作物，我认为这肯定是构成利害关系的。农作物的日照、采光受到影响，从而影响农作物生长，继而影响承包户的收益。实际上这就是一个利害关系。利害关系影响到某种权利、义务关系或者其他的权益，这些都是一种对原告资格的宽泛理解。这里还应当结合《行政诉讼法》规定的立案登记制度，保障行政诉讼中解决立案难的一个问题，实际上原告资格也是解决立案难的一个重要方面。

   浙大光华法学院章剑生教授补充解答：

   刚才讲到的利害关系问题，新《行政诉讼法》去掉了“法律”两字其实没多大关系，对于如何来判断是一个值得探讨的问题。举例来说，你家房前规划造了楼房，若从早上到下午的阳光均未被挡住，此时去告他的规划许可，是没有利害关系的；若每日阳光被遮挡一段时间，此时就有了利害关系，但你能否胜诉，则取决于你的诉讼理由是否成立：即照到的阳光是否少于每天的法定时间。

 

    浙江省法学会法治评估研究会会长夏利阳点评发言

   报告人提出的主要观点是，审查行政复议申请人资格关键是判断与被复议行政行为是否具有利害关系，而利害关系是一个弹性概念，行政行为的相对人、相关人以及波及人都可以解释为利害关系人。行政复议申请人资格与行政诉讼原告资格都以“利害关系”为要件，但在具体把握上，行政复议机关享有独立判断权和认定权，法院应当予以尊重，不能以行政诉讼的原告资格条件来审查行政复议申请人资格，除非行政复议机关不当剥夺申请人资格。为支持上述观点，报告人梳理了行政法学界关于利害关系的学术观点，以及立法层面关于行政诉讼原告资格条件的变化，并作了比较深入的思考。论文的思路是比较清晰的，观点也是具有建设性的，作为一名基层行政复议人员能够从实务中发现有价值的问题并进行研究，精神可贵。

   在审理行政案件中，行政复议机关和人民法院对如何理解把握申请人或者原告与行政行为是否存在利害关系产生分歧意见是正常的，即使是行政复议系统、法院系统内部的认识也不可能完全统一。当然，不能因此而忽视个案的扭曲力，应当避免个案中出现明显的认知错误。判断行政行为与当事人是否存在利害关系，通常认为，就是看该行政行为有否对当事人的利益产生实质性的影响。由此，涉及两个方面问题的理解和把握：其一，影响当事人的是什么利益？这属于价值判断范畴。目前，学术界和实务部门较为一致的认识是法定权利和受法律保护的利益。那么，预期利益是否受法律保护？这是需要讨论的。我认为，随着私人领域的限制减少，受法律保护的个体利益范围会相应扩大，在具体案件中如何界定受法律保护的利益应当考虑经济社会的现状及发展趋势。其二，行政行为是否产生实际影响或者可能产生影响？这属于事实判断范畴，应当根据相关法律法规的规定和具体案情来认定。大家知道，法律法规调整某一行政管理事项，可能会包含具有相关性的多个行政行为，到底是哪个或者哪几个行政行为直接影响当事人的利益，应当放在具体的情景下来审视。如果离开相关法律法规规定和案件事实来讨论这个问题，仅仅是各种假设的推理，必定存在非常明显的局限性，这种推理结果对于处理特定的个案来说不一定具有现实意义。

    从报告人提供的案例看，一审法院与复议机关的分歧在于对相关法律法规的理解，即行政复议申请人是与土地权属登记行为还是登记前的审批行为存在利害关系。从国家的《土地管理法》《土地管理法实施条例》看，土地权属登记和核发土地使用证书的职权属于市县政府，没有在登记造册和核发证书前设置批准程序。只是在国土资源部颁布的《土地登记办法》中规定，国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。按照法律法规与规章之间的逻辑关系理解，既然法律行政法规没有针对权属登记申请人设定审批程序，国土资源部的规章就不得针对申请人设定审批程序。因此，该批准程序不是约束申请人而是约束国土资源部门的，因为国土资源行政主管部门作为土地登记管理的实施部门，是代为政府履行登记造册、核发证书的职责，事先经政府批准同意应当是必要的手续。我的看法是，土地登记前的政府批准行为视为内部行为，即同意国土部门在登记簿和权证上盖政府印章较为恰当。那么，一审法院提出的前一行政行为阻断与后一行政行为的情况是否存在？在实践中，有的行政案件中是存在的。如集体土地经有权机关批准后被依法征收，在政府向用地单位实施供地时，该土地上的原使用人对政府的供地行为申请复议，应当认定原使用人与政府供地行为不存在利害关系。因为集体土地被征收后即土地性质变为国有，政府对国有土地的处置对原集体土地使用人不产生实质利益影响，这样可以理解为征地批准行为阻断了原使用人与政府供地行为的利害关系。当然，如果政府供地面积超出了征地批准面积，也就是政府把未经批准征收的集体土地直接供给用地单位，土地所有者和使用者可以针对政府供地行为申请行政复议。

    报告人提出的行政复议监督范围比司法监督范围更宽泛，两者对利害关系的把握不能完全等同。我不太认同这一观点。一方面，监督范围的大小同利害关系的把握似乎不存在因果关系；另一方面，行政诉讼法修改后的受案范围大于目前行政复议法规定的受理范围，如果行政复议法不作大的修改，其受理范围恐怕难以超越行政诉讼受理范围。而且，在同一法律领域的同一法律概念，如果法院和复议机关各自采用不同的理解或许不是理想状况，会带来法律制度体系内部的无序性。我认为，不能因复议机关和法院对某个案件的某个法律问题出现不一致的认识，直接推及至行政复议与行政诉讼的关系处理。个案不是寓言而是客观现实，法律不是浮云而是实践总结，根本问题在于人的理性认知。对不确定法律概念的解释，如果行政复议和法院能够把握概念的特质并遵循统一的解释规则，在个案中是可以达成一致意见的，但前提条件是具有同等的能力。

    讨论报告人提供的案例，解析本案二审法院的判决是非常有意义的。二审法院虽然同样是作出驳回起诉的判决，但其理由是原告起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。我认为，二审法院对这一案件作出的认定和判决，涉及两个层面的问题值得行政复议机关总结和反思。一是行政复议立法层面。《行政复议法实施条例》第二十八条概括了行政复议申请的受理条件，其中第（三）项规定“有具体的行政复议请求和理由”，《行政诉讼法》第四十九条第（三）项则规定“有明确的诉讼请求和事实根据”，两者的要求是不同的。《行政复议法实施条例》的这一规定，在案件适用中不便于行政复议机关理解和把握。何谓有具体的理由，在受理审理环节如何把握请求与理由的相关性，仅是申请书中有一些描述即视为有理由？如果审理后理由不成立，是否应视为没有理由以不符合受理条件驳回申请，还是作出维持决定？在实践中，除了不履行法定职责案件，行政复议机关不予支持申请人的理由几乎都是作出维持决定的。比较而言，行政诉讼法规定有明确的事实根据这个条件，在个案中容易把握。这里延伸出一个问题，行政复议法修订时有否必要再保留维持原行政行为这一决定类型？我的看法是应该取消这个维持决定类型。如土地征收审批行政争议这类涉及多个利害关系人的行政案件，可能只有少数利害关系人申请行政复议，审查后作出了维持决定，一旦其他利害关系人申请行政复议发现了新的问题，难以作出维持决定，就会造成同一行政行为的前后复议决定不一致。像这类案件客观上无法保证对案件事实做到全面审查，较为稳妥的处理方式是针对申请人复议请求作出支持或者驳回的决定。二是行政复议实施层面。行政复议机构收到行政复议申请后，首先需要审查其申请是否符合受理条件。由于受理环节的审查时限仅为五天，即使行政复议机构利用补正程序可以使审查时间作适当延长，也往往限于形式审查和主观判断。如按公告时间计算申请时效的，必须在被申请人提供公告后才能确定是否超过复议期限；如是否具有利害关系，被申请人是否存在不履行法定职责，往往需要被申请人作出答复后才能判断。因此，行政复议机构在受理行政复议申请后，还应当在核查事实的基础上对申请是否符合受理条件再作全面审查。如果认定行政复议申请不符合受理条件，即使行政行为合法有效，应当作出驳回行政复议申请决定而不是维持决定。有一种观点认为，行政复议机关是作维持决定还是驳回申请决定，法院不需要或者不应当干预。我的看法是，行政复议的首要功能是有效化解争议，行政审判的首要功能是维护法律的权威性和严肃性。既然行政诉讼法规定了双被告制度，行政复议行为是否合法自然成为法院审理的内容。只是法院审理时需要注意到行政复议与行政诉讼在受理条件上的差异，避免以行政诉讼受理条件来评判行政复议机关能否受理申请。

 

   中国政法大学终身教授应松年学术小结

    行政复议与行政诉讼，有共同点、有区别，也有联系。行政复议和行政诉讼都是为了解决行政争议、建设和谐社会的，这是它们最重要的共同点。其区别在于，行政复议是设于行政系统内部的，具有自我监督、自我纠错的性质。但解决纠纷最核心的要求是公正，而由于行政复议设置于行政系统内，其办案的公正性就可能受到质疑。这是目前行政复议最迫切需要关注、并在制度上作出安排的主要问题。关于行政复议与行政诉讼的关系：一方面，由于两者具有诸多共同点，因此在制度上有很多相同或相似之处；另一方面，行政复议不仅具有公正办案的司法性，还具有内部监督性，因而具有诸如收案范围比行政诉讼广、可以受理有关合理性问题的争议、程序更为简略、不收费等特点。行政复议在解决行政争议的多元体系中，一般都属于司法解决争议的前一阶段，它是一种独立的、解决争议的制度。在当事人可以自由选择申请行政复议或者提起诉讼的情况下，由于行政复议制度具有上述这些特点，如果在实践中复议能够做到比较公正的话，当事人就可能更愿意先选择行政复议，从而使行政复议成为解决行政争议的主渠道。但无论如何，在解决行政争议的多元体系中，必须以司法最终裁决为原则。这是世界解决行政争议的共同原则。因此，经复议裁决后，当事人不服提起诉讼，法院就有权对行政复议是否合法进行审查。司法机关作出最终裁判，这不是“行政诉讼中心主义”，而是解决行政争议必须遵循的原则。在诉讼中，要强调行政复议的某些特殊性、强调复议的独立性、强调司法的谦抑性，但这并不影响司法审查的最终性。本案例涉及行政复议的申请人，是否要和行政诉讼的当事人原告一样，都必须是和行政行为具有利害关系？毫无疑问，在这一点上两者具有共性，都必须与行政行为具有利害关系。如果复议申请人与行政行为没有利害关系，那么复议申请人如何能参与到复议中来？这种利害关系很明显，也可以较为远一点、间接一点，但无论如何，必须有关系。如果没有利害关系的人都可以成为行政复议申请人，复议制度将难以很好运行下去。

责任编辑：高翔