本刊记者_魏巍

 

   《办法》是全国统一立法的开端

    城市管理是社会管理的一个重要组成部分。在中国加速城市化建设的过程中，城市管理综合行政执法应运而生。中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊介绍说，城市管理综合行政执法改革最早起步于《行政处罚法》颁布实施后，于1997年进行的“相对集中行政处罚权” 试点工作，至今已有20年时间。经过20年的各地试点和不断推进，对深化行政管理体制改革、促进社会综合治理、建设法治政府的成效显著。十八大以来，城管综合执法体制改革的背景发生了重大变化，这给城管综合执法体制改革带来了重大机遇。

   2015年12月24日，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》颁行，这是首次以中央文件的形式专门就城市执法体制作出决定，为新时期城管综合执法体制改革进行了顶层设计。高规格的中央文件为城市管理工作指明了方向，从宏观上描绘了城管综合行政执法的未来蓝图，对城管综合行政执法进行了清晰的定位，明确了城管综合行政执法的主管部门为住房和城乡建设部门。

   “自从有城管这支队伍以来，从单纯的城市建设管理执法到后来执法范围拓展到很多领域，也出现了许多问题。对于城管执法来讲，以前最大的问题是没有主管部门。当确定住房和城乡建设部为城管综合行政执法的主管部门后，城管部门有了娘家。有了娘家也意味着有了婆家，便利于进行规范化管理。从依法治国的角度来说，对全国城管依法管理，是一个很大的进步。”全国律协行政法委员会副主任、北航法学院兼职教授王才亮表达了明确城管主管部门的重大意义。

   20年来，我国城管执法一直面临法律缺席的尴尬窘境，法律地位和职能定位始终被质疑。尽管一部统一立法并不能彻底消解城管执法中的诸多矛盾和问题，但是没有统一立法则凸显城管执法权限的混乱，加剧城管执法职权与职责错位。

   据熊文钊介绍，20年来，北京、上海、长沙、深圳、武汉、昆明等地在城管地方立法方面积累了一定的立法经验，国外同样也有许多经验可借鉴，可以制定全国统一的城管执法方面的法律、行政法规或规章。因此，制定统一规范城市管理综合行政执法的专门法律、行政法规和规章，是必要的，也是可行的。

   5月1日施行的由住房和城乡建设部制定的《中华人民共和国城市管理执法办法》属于部门规章，立法位阶有点低，但熊文钊认为，这部规章将是全国城市管理统一立法的开端，该办法不仅能够解决城管综合行政执法的合法性问题和职能定位问题，还能解决城管综合行政执法权限范围的问题，为城管综合行政执法的法制完善提供了坚实的立法基础，有助于逐渐形成权责明晰、执法规范、管理透明的城市管理体制。

 

  《办法》生根需要先扎实落地

   对于《城管执法办法》的出台，学者们纷纷给予肯定。但也提出了更高的期待。

较为普遍的一种目光投向了《城市管理执法办法》的法律效力。“城市执法主要包括行政处罚法和行政强制法两个方面，因为《城市管理执法》仅是部门规章，规章对接法律缺少国务院行政法规这样的中间环节。这应该是制度上的一个缺陷，当然不排除‘办法’将来会上升为法规。”王才亮说。

    城管执法的关键问题是执法范围、执法依据和执法手段。目前，在《城市管理执法办法》中并没有看到更详细的规定，更多的仍然是原则上的规定，如文明执法、公开执法、以人为本等。对于这一现象王才亮认为，《办法》中虽然没有进行更详细的规定，是因为有需要时可以援引与办法相关的法律，《行政处罚法》和《行政强制法》中都有详细明确规定，《办法》只做原则性的规定也是可以的。

   行政规章可以规定得更细，《城管执法办法》中的规定比较线条性、抽象，但由于其上没有行政法规，这个规章多少有些法规的味道。王才亮认为，随后各省会相继出台更详细的规定，因为在这方面，城管部门比社会公众急切，毕竟法无授权则不可为。“严格来讲，省以下的部门出台的只能是规范性文件，不具有规章的效力，但对公民维权来讲还是会起到一定作用，对城管执法的合法性审查也会有一定作用。”王才亮说。

   再好的《办法》也需要落地才能生根，《办法》施行后，各地政府会否阳奉阴违?虽然《办法》对城管执法的范围有了规定，但仍然给地方政府留出很大的空间，希望地方政府能够依法规范、依法决定。王才亮认为，城管执法范围不宜太宽太广，能用道德调整的，就不一定用城管这种强硬的办法去干涉。过去，城管队伍因为没有娘家找不到归属感，这也在一定程度上导致城管执法闹出一些不该出现的情况。如今给城管找到了娘家，希望城管部门明白这是依法治国的重大步骤，将来执法当中要体现法治精神，以人为本、与人为善，在执法的过程中，做到依法执法和以人为本相结合的执法方式，尽量化解矛盾。

   熊文钊建议，应尽快在城管队伍内部开展培训，将《办法》的新内容、新精神传达给城管执法人员。此外，他希望《办法》的相关规定能够得到切实的贯彻执行，规范城管执法行为，改善城管的公众形象，为国民提供可信赖的管理和服务。

   许多学者都希望在条件更为成熟时，能够将城管执法规章上升为行政法规乃至法律，为城管执法提供更为坚实的法律法规依据。

 

   建城管执法档案堪称突破性规定

   整个《办法》当中，除现有的法律规定之外，城管执法档案的建立可以说是在规章层面上的一项突破。《办法》第二十八条规定，城市管理执法主管部门应当依法、全面、客观收集相关证据，规范建立城市管理执法档案并完整保存。城市管理执法主管部门应当运用执法记录仪、视频监控等技术，实现执法活动全过程记录。王才亮说：“过去城管在执法中遇到纠纷或诉讼，双方各说各理，难以辨别孰是孰非。现在有了城管档案，公民可以要求公开档案内容，尤其在发生纠纷后，城管也必需提供档案，这也是对城管依法执法的一个有力约束和监督。”熊文钊指出，执法记录仪等的规范使用，大大强化了对城管执法过程的监督，为规范执法行为提供了技术保障。

  《办法》第三条特别提到城市管理执法要坚持文明执法。“城市管理执法应当遵循以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新的原则，坚持严格规范公正文明执法。”

   熊文钊认为，此条款规定明显是针对目前常见诸报端的城管不文明执法现象提出的针对性措施。

   关于执法范围公开，《办法》中规定，城市管理执法事项范围确定后，应当向社会公开。

   《办法》第十七条规定，城市管理执法人员应当持证上岗。城市管理执法主管部门应当定期开展执法人员的培训和考核。熊文钊表示，执法人员持证上岗是对执法人员进行规范的基础。《办法》还规定，城市管理执法主管部门可以配置城市管理执法协管人员，配合执法人员从事执法辅助事务。但协管人员从事执法辅助事务产生的法律后果，由本级城市管理执法主管部门承担。此举将杜绝“临时工事件”。

责任编辑：高翔