吴学安

   从道路清扫到绿化市政设施管养、从违章建筑拆除到露天市场管理，城管工作可能是各政府部门中最繁杂的。城市管理综合执法则需要集中住房城乡建设系统的全部行政处罚权，包括环保、公安、工商、交通、税务、食药监等多个部门的行政处罚权。但诸如体制机制、执法保障等方面的问题仍有待明确。江苏省“两会”上，王德明等31名江苏省人大代表联名向大会提交了关于制订《江苏省人大常委会关于加快城管执法体制改革推进城市管理综合执法工作的决定》的议案。中国行政法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授应松年在接受采访时指出，城管体制改革既要顶层设计，又要狠抓落实，实现“上”与“下”的良性互动，城管体制改革是否顺利推进关键还在地方。
   此前，住建部起草了《城市管理执法办法(征求意见稿)》，并向社会公开征求意见。《意见稿》明确城管执法的行政处罚权范围涉及六个方面，其中包括“在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权”。2015年底，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确提出，住建部负责对全国城市管理工作的指导，研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计。随后，住建部开始全面启动城市管理和执法工作的系统性改革、研究、部署。
   近年来，城管执法队伍已成为做好城市管理工作不可或缺的重要力量，然而，城管机构执法主体不明、职责边界不清，导致全国各地城管综合执法中遇到难题。中国政法大学副校长马怀德此前接受记者采访时认为，目前，城市管理执法体制在规范化、法治化方面依然存在较大缺陷，既有的诸多体制性问题阻碍了城市管理工作的顺利开展，制约了城市的健康发展和城镇化进程的推进。“深入推进城市执法体制改革,改进城市管理工作，应当以法治化、规范化为切入点，着力解决阻碍制度有序运行的诸多问题。”马怀德说。
   随着中国城市化进程的快速发展及城市管理的日益复杂，城管执法中的冲突时有发生，城管执法问题成为关注的焦点。目前，中国有一半以上人口生活在城市，加快新型城镇化建设又是“十三五”规划重要内容，城市管理工作任重而道远。管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全等倒逼城市管理执法体制改革。但通过授权与委托使行政处罚权相对集中后，城管部门也面临能否具有与之匹配的相应专业知识、执法能力与条件问题。
   尽管城市管理工作琐碎具体，但却与百姓的生活密切相关。当我们自豪于家乡或所居住城市“干净卫生”、“秩序井然”时，背后也折射出城管在执法程序和方式上的尴尬。先是“以罚代管”、“只罚不管”，后又有“下跪执法”、“鲜花执法”、“美女执法”，这些年出现的城市管理怪相的背后，一方面反映城管工作的困境，由于缺乏明确的法律规范，城市日常管理既可能导致执法失范，又可能引起商贩、市民群众对城管执法正当性的质疑进而产生抵触情绪和行为；另一方面，由于没有法律明确规定城管部门的执法程序和执法方式，城管部门更看重实体权力和管理效果，缺乏必要的程序意识，导致在执法过程中普遍存在服务意识不强、管理方式粗放、执法行为不规范等问题。
   城镇化离不开城市管理执法规范化。城管执法既涉及公民权利保障、公共秩序稳定，又关系到城市发展和政府公信力等。针对城市发展中出现的问题和城市管理的需要，科学合理地界定城市管理和执法的范围，才能提高执法效能。城市病的治理关键是规范管理，侧重在理顺城市管理体制上下功夫。一方面，目前中国城市管理执法工作存在职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单等问题，当前亟须解决的是城管权责利不对称问题；另一方面，城管执法权其实是一种相对集中的行使行政处罚权，但配套的法律法规未跟上，使其执法效果大打折扣。城管在具体执法中因缺乏强制权，一旦街头执法与管理对象发生拉扯争执，其个人权利、公共秩序则无法保障。当前，城管执法工作主要面临执法依据不完善、职责不明确、执法不规范等问题，造成执法效果不理想，威信较低。因此，改革城市管理体制，尽快将城管执法纳入法治化轨道势在必行。
   城市管理是中国城镇化快速发展过程中的重大课题。城管执法活动嵌入在特定的执法空间及一定的社会形势和体制环境当中，深受执法空间、社会形势、体制环境所形成的嵌入式执法结构的影响。一方面，要完善城管执法综合立法，在国家层面尽快制定一部专门的城市管理综合行政执法方面的法律，明确城管执法机构、工作职责、执法权限、执法程序等问题，健全城管执法标准，细化执法程序，规范办案流程，强化内部监督，建立一系列程序性制度，如执法全程记录制度、调查取证制度、听证制度、审查决定制定、行政处罚错案追究制度，为城管执法工作提供权威的法律依据。另一方面，要明确城管部门的职责权限，科学厘清城管部门相对集中的行政处罚权的内涵与外延，尤其是要明确与其他相关职能部门的职责权限，明确权力清单，减少分工重叠，规范城管执法，确立“以人为本”的人性化执法理念，推动城市管理向精细化、科学化发展。
    规范既是对城管工作的依法约束，也是对城管工作者的保护。值得一提的是，早在2015年底出台的《指导意见》，对城管执法工作做出全面部署。和目前很多城市的城市管理执法范围相比，《指导意见》界定的范围更大，外延更广，涉及住房城乡建设、环保管理、工商管理、交通管理、水务管理和食药监等领域。除了对城市管理主管部门进行明确，《指导意见》还要求各级党委和政府要充分认识推进城市管理执法体制改革、改进城市管理工作的重要性和迫切性，把这项工作列入重要议事日程，按照有利于服务群众的原则，切实履行领导责任，研究重大问题，把握改革方向，分类分层推进。