编者按：

2016年11月25日，浙江省宁波市政府法制办举办了一场研讨会，选取近年来行政应诉过程中遇到的5个疑难案例，进行专题研讨。来自中国政法大学、华东政法大学、浙江大学等高校的专家学者，与宁波市各级政府法制机构工作人员进行了深入交流。研讨的案例具有典型性，有些问题连专家也不能形成一致意见，非常具有探讨价值。鉴于此，本刊将分5期将这5个案例连续刊发，本期刊发案例二。

宁波市鄞州区法制办郑秋妍介绍案件基本情况

2014年6月24日，陈某向宁波市鄞州区人民政府申请公开政府信息，要求区政府提供导致其弟死亡的安全生产责任事故处理过程中形成的证据、依据及相关文件、材料。同年6月30日鄞州区政府作出答复，告知陈某其所申请信息非区政府职能范围内产生，该机关不存在该信息，并建议陈某向案发地街道咨询。陈某不服，经过复议后向宁波市中级人民法院提起诉讼。一审法院审理认为,鄞州区政府系该事故的调查机关，应当保存相关文件并可能保存安监等部门在调查过程中从公民、法人或者其他组织获取的与安全事故相关的政府信息。鄞州区政府未尽检索义务就认为无相关职权，进而认定该信息不存在，答复错误，判决撤销该答复。其后，鄞州区政府在原有答复基础上增加“经查阅关于该事故的有关资料”等内容后重新作出答复，告知该信息不存在。陈某不服，再次提起诉讼。一审法院以鄞州区人民政府履行了合理的检索义务，驳回陈某的诉讼请求。

争议问题

《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日施行以来，宁波市鄞州区所辖行政机关以“政府信息不存在”为由拒绝提供政府信息的答复比重占50%以上。对此类答复，申请人通常都表示怀疑，甚至认为行政机关故意刁难，为此多引发行政复议或者行政诉讼。

争议中，常见的争议焦点：其一是公开的信息是否完整或者确为所申请信息；其二是被申请机关是否存在该信息。第一种情形相对简单，理论和实践中争议不大，争议较多的主要是第二种情形以及如何分配举证责任。

浙江财经大学法学院教授张旭勇发言

一、“政府信息不存在”的界定

（一）“政府信息不存在”是指一种客观事实状态，不是《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第5条规定的“拒绝向原告提供政府信息的”情形之一。 “（被告）拒绝向（原告）提供政府信息”的前提是存在相应的政府信息，只是行政机关基于某种法定理由或其他考虑而拒绝提供。

（二）从形成原因看，“政府信息不存在”可能有四种情况：一是行政机关没有法定职责，因而不可能制作或保存相应信息，当然也就不可能提供政府信息；二是行政机关履行了相应法定职责，但是没有制作或者保存政府信息。这里可能会涉及政府制作保存信息的法定职责不履行问题；三是行政机关既履行了法定职责，也制作或保存了相应信息，但是由于自然灾害或者其他原因在保存的过程中丢失；四是行政机关制作、保存了相应信息，也没有证据表明已经丢失，但就是检索、查询不到。

国务院法制办编写的《中华人民共和国政府信息公开条例读本》认为：申请公开的政府信息不存在的，也就是这一政府信息自始至终不曾产生，根本谈不上是否应当公开，对此，行政机关应当告知申请人该“政府信息本身不存在”。《上海市政府信息公开规定》第23条第4项规定：“申请公开的政府信息属于本机关职责权限范围，但本机关未制作或者获取的，应当告知申请人该政府信息不存在。” 上述对“政府信息不存在的”理解或规定，都只是限于“政府信息不存在”的第一种情形，即政府信息从未曾存在（未制作或未获取）。在实践中，上海市政府曾在政府信息公开复议案件中，把政府信息已制作但未保存的情形认定为是政府信息不存在。这也从侧面证明了政府信息不存在并不限于第一种情形 ，而应该包括上述全部四种情形。

（三）“政府信息不存在”案件中可能存在政府履职问题，但是与政府信息公开答复行为的合法性无关，法院不能也不宜在政府信息公开案件中同时主动审查政府履职问题。政府信息是行政机关在对外履行职责过程中制作或获取的，并以一定形式记录和保存的信息。因此，政府信息是否存在的确与行政机关是否履行了制作、获取、记录、保存等职责有关。但是，政府信息公开条例只解决和督促行政机关公开或提供现有的、已经形成的政府信息，并不涉及政府信息的形成过程及其完整性，更不要求行政机关为相对人制作、搜集相关政府信息。本案中，区政府承担调查安全事故的职责，所以政府应当拥有相应的信息。政府在一审答复中认为对该信息的制作或保存不是其法定职责。按照职权法定，不行使职权当然就没有相应的政府信息。但是法院在判决中认为这是政府的法定职责，因为政府组织了事故的调查及最终认定。所以，政府以无法定职责为理由主张政府信息不存在，该理由是不能成立的。法院第一次判决抓住了这一要害，但是在判决中又提出政府没有尽到合理查询义务，有画蛇添足之嫌，因为既然政府认为自己没有相应的法定职权，自然就不会有政府信息，那么政府也就没有查询的必要。

二、“政府信息不存在”的举证责任分配

（一）“政府信息不存在”不是被告负举证责任原则的例外

关于行政诉讼的举证责任分配，《行政诉讼法》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》都明文规定，除申请国家赔偿、补偿和不作为违法等特殊情形外，被告行政机关对作出的行政行为合法性（包括证据和法律依据）负举证责任。现行法律和司法解释没有把政府信息案件规定为行政机关负举证责任的例外。

有人可能会认为，当行政机关主张所申请信息不存在时，举证责任分配难以完全套用现有规定，理由有二：一是证明某物不存在是一项难以完成的任务，这是很困难的。但是，我们认为在本案中不能作这样类似的理解，因为申请人申请公开的政府信息是非常确定的，即某一个安全事故调查当中的六项信息，这是区政府行使法定职责的结果，只要政府梳理一下处理过程就能判断该信息的有无。二是政府信息公开案件中行政机关往往没有经过外部的调查取证，内部自我调查的证据材料不具有证明力。行政机关内部调查获得的材料不具有证明力的说法过于武断，既没有法律依据，也缺乏理论依据。因此，政府信息不存在并不属于原告举证的范围，而是应当由被告举证。当然，在不同情形的政府信息不存在案件中，被告行政机关要完成举证责任的要求是不一样的。然而，宁波市鄞州区法制办郑秋妍认为，“具体到政府信息，行政机关要完成该信息不存在唯一符合证明逻辑的方法是以穷举方式将现存政府信息逐条进行比对核实，否则难以完全证明。然而政府信息浩如烟海，要求行政机关穷举比对，在客观上无法完成。”如前所述，我们认为，这里可能存在很大的误解。

本案被告鄞州区人民政府在政府信息公开答复中指出，根据法律规定，原告申请的政府信息不属于被告的职责范围，因此该政府信息不存在。该答复属于上述政府信息不存在之四种情形中的第一种情形，是属于没有相应法定职责的情形。在这种情形中，行政机关可以不用查找政府信息，可直接以“不属于本机关行政职权（制作、获取或保存都以一定的行政职权为基础）范围”为由得出“政府信息不存在”的结论。

（二）不同情形“政府信息不存在”的证明责任有别

根据形成的原因不同，对“政府信息不存在”所作的四种类型划分，与举证责任的完成密切相关。本案中被告鄞州区人民政府作出鄞政办信（2014）2号《政府信息依申请公开告知书》载明：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第21条第3项的规定，原告申请公开的政府信息依法不属于被告职能范围，该信息在被告处不存在。”如前所述，这属于“政府信息不存在”的第一种情形。对此，在诉讼中被告行政机关只需要对“不属于被告职能范围”承担举证责任，因为不属于被告行政机关行政职能范围的事项，被告自然就不会也不能制作、获取或保存相关政府信息，因此也就完成了“政府信息不存在”证明责任。

本案中，在申请人对该答复不服起诉后，法院审理后认为：“鄞州区政府系该事故的调查机关，应当保存相关文件并可能保存安监等部门在调查过程中从公民、法人或者其他组织获取的与安全事故相关的政府信息。鄞州区政府未尽检索义务就认为无相关职权，进而认定该信息不存在，答复错误，判决撤销该答复。”在该判决中，法院认为“鄞州区政府系该事故的调查机关，应当保存相关文件并可能保存安监等部门在调查过程中从公民、法人或者其他组织获取的与安全事故相关的政府信息”，以此否定了被告行政机关以“不属于职能范围”为由得出的“政府信息不存在”之结论，实际上是法院认为被告行政机关的举证责任没有完成，即被告行政机关没有充分证明“不属于本机关职能范围”。当然，法院判决理由的后半部分存在明显瑕疵，因为被告认为不是其行政职能范围，自然就不可能制作、获取或保存相关政府信息，因此根本谈不上是否“应尽检索义务”的问题。在这里，法院实际上是混淆了“政府信息不存在”的类型及其不同的证明责任要求。

在一审法院作出撤销重作判决之后，鄞州区政府在原有答复基础上增加“经查阅关于该事故的有关资料”等字样后重新作出答复，告知该政府信息不存在。这个答复包含两点意思：一是申请公开的政府信息事项属于被告鄞州区政府的行政职能范围，因此鄞州区政府应该拥有或者可能拥有相应的政府信息；二是鄞州区政府经过查阅未找到相应的政府信息。根据上述两点判断，这是属于纯粹查询未果的“政府信息不存在”。 纯粹的查询未果的“政府信息不存在”是指相对人申请公开的政府信息曾经存在，而且行政机关保存了，也未发生过保存过程中丢失的情况，只是经过合理查询仍然无法找到而已。这是一种拟制的政府信息不存在，因为只是查询未果而已，是否客观上真的不存在该政府信息仍然不确定。一旦此案进入诉讼，被告鄞州区政府应当就查询或查找过程充分举证，否则“政府信息不存在”的答复就因证据不足而违法。对这一答复，陈某还是不服，再次提起诉讼。在诉讼中，法院以鄞州区人民政府履行了合理的检索义务为由，驳回陈某的诉讼请求。法院实际上是以被告鄞州区人民政府履行了合理的检索义务为由，认定被告完成了“政府信息不存在”的证明责任，并据此驳回原告的诉讼请求。当然，什么是“合理的检索义务”以及如何认定被告履行了“合理的检索义务”等问题，则是证明标准问题。

（三）原告不承担“政府信息存在”的举证责任

“政府信息不存在”的举证责任由被告承担，原告不承担“政府信息存在”的举证责任，原告对申请公开的政府信息的时间、地点、内容以及文件号的描述，不是承担举证责任，只是把其申请公开的政府信息特定化，即使证明了某一“政府信息存在”，那也只是相对人行使了举证的权利。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第5条第5款规定：“被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。”这是关于原告举证权利的规定，而不是要求原告承担或完成“政府信息存在”的举证责任。当然，该司法解释第5条第7款规定：“原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的，应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。”这一规定是要求原告承担“政府信息记录不准确”的举证责任。但是，这个例外规定与“政府信息存在”或“政府信息不存在”没有直接关系。

三、“政府信息不存在”的证明标准

关于证明标准，行政诉讼法及司法解释并没有明文规定。但是，从新《行政诉讼法》第69条关于驳回判决的适用条件中，可以大致推出行政诉讼法确定的“事实清楚、证据确凿”标准。理论上，一般认为“证据确凿”标准是介于“排除合理怀疑”和“盖然性占优势”两大标准之间的证明标准。清华大学教授张卫平曾写过一篇证明标准之乌托邦的文章，比较充分地阐述了证明标准的乌托邦特性。从操作性的角度来说，证明标准对证明活动至多起到一个方向性指引作用，其实自身完全无法给出判断举证责任是否完成的客观标准或尺度。那么，从操作性的角度看，如何判断被告“政府信息不存在”的证明活动达到了“确凿”的标准？

2009年11月发布的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》第6条第2款曾规定：被告主张政府信息不存在的，应当提供经过合理查询的证据。这里“经过合理查询”之规定表现出了努力与“证据确凿”对接的意图。但是，2010年12月13日正式发布的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中，将这一条款予以了删除。正式出台的司法解释将这一规定予以删除可能有两个原因：一是，如前所述，“政府信息不存在”并不仅限于查询未果这一种情形；二是“经过合理查询”仍然比较模糊，解释空间太大，操作性不强。尽管正式出台的司法解释删除了“合理查询”的条款，但是这确实是被告行政机关完成纯粹查询未果这种“政府信息不存在”之证明责任的必要途径和手段。所谓的“合理查询”实际上就是能够证明相应政府信息确实查找不到的“确凿”程度。这种情形的“政府信息不存在”并不是指特定政府信息客观不存在，只是证明了在特定时空条件下没有找到申请公开的政府信息。当被告行政机关履行了必要的“合理查询义务”，在法律上就被拟制为“政府信息不存在”了。我们必须清醒意识到的是，履行必要的“合理查询义务”并不是完成“政府信息不存在”之证明活动的全部，只是完成“政府信息不存在”之纯粹查询未果这一种情形的证明责任。其他情形的“政府信息不存在”，需要通过不属于职权范围、属于职权范围但是未制作或保存以及保存过程中丢失等证明活动完成举证责任。

当然，如果继续追问下去，仍然存在证明标准的操作化问题，即什么叫“合理查询”？对此，目前无法或难以从正面给出准确答案，只能结合具体案情加以分析。在本案第二次行政诉讼中，被告行政机关增加的唯一证据是鄞州区政府在诉讼中提交了一份盖有内部档案室公章的《归档文件目录》复印件，以此证明归档文件中并无申请人所申请的政府信息。法院据此认定被告鄞州区人民政府履行了合理的检索义务，被告因此完成了“政府信息不存在”的证明责任。我们认为，法院对“合理查询义务”的判断与认定过于宽松，这里的“合理查询”让人疑虑重重，明显没有达到“证据确凿”的标准，因为《归档文件目录》复印件中无申请人申请公开的政府信息，只能证明特定政府信息从来没有归档，并不能证明政府查询未果。说得再直白一点，在没有将原告申请公开的政府信息归档的情况下，被告怎么能根据归档文件目录查找政府信息是否存在呢？判断是否履行了“合理查询义务”时，需要对这个问题进行思考或作出回答。如果不是查询未果的政府信息不存在之情形，那么被告鄞州区人民政府就应当从行使职权过程中是否制作或获取了这些政府信息、这些信息后来有没有保存、保存过程中是否有丢失等角度完成举证责任。再次提醒，法院在判断“政府信息不存在”的证明责任是否完成时，要注意“政府信息不存在”的四种情形划分，以及相应的具体证明对象和证明途径的区别与联系。

浙江共业律师事务所谢恩斌律师发言

我是从事一线实务的律师，对于这个问题，有些观点可能跟张老师不太一致。政府信息不存在的证明标准问题，是我们实务当中遇到的让人非常困惑的问题，是要证明信息客观上不存在，达到这样一个证明标准，还是仅仅证明经检索不存在。我觉得这是有非常大的区别的。张老师的观点倾向于证明信息客观上不存在，而且还要说明四方面的不存在，即有没有职责、有没有制作保存等四方面的情况。是否要达到这样的证明标准？就本案例来讲，如果要证明客观上的不存在，确实如张老师所讲的要把整个档案所有材料拿出来看，有没有这方面的资料归档。仅仅提供查询档案证明、仅仅翻阅档案目录是达不到证明客观不存在的标准的。但是就《政府信息公开条例》我的理解是，因为政府信息实在过于庞大，政府信息不存在的检索义务要求仅仅是经合理地检索义务，在力所能及或者能注意到的范围内进行查询、检索。如给你一本档案，就在这本档案中进行检索，完全可以达到客观证明标准。政府信息申请人首先要判断在哪几个范围内可能存在政府信息，我去进行查询、检索。最高法院司法解释征求意见稿中所讲“尽到合理地检索义务”可能是这个意思。现在最高法院的司法解释里面讲到有关政府信息不存在的检索标准，如果被告是主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可申请人民法院调查取证。政府信息不存在证明标准，我的观点是经检索不存在，能够把检索的过程作一个说明，法院判断标准可能还是合理检索判断标准。如果在原告提供证据能够证明这个信息应当存在或者政府应当制作的，申请人民法院调查取证，人民法院调查取证的时候，可能也只是一个检索的证明标准，不可能把所有政府信息都查阅，政府机关也不可能把所有的材料进行举证。行政机关无法证明部分材料没归档还放在抽屉里。

浙江大学光华法学院章剑生教授发言

我个人认为这个案件之所以出现争议，是被告没有正确理解《政府信息公开条例》第21条第3项规定而引发的。从判决书看，被告的答复是原告申请的政府信息依法不属于本机关的职能范围，该信息在被告处不存在。其实对照条文看，这两种情形是或者的关系，或者依法不属于本机关职责范围，或者该信息不存在。但是被告在答复的时候并在一起了，问题就出来了。其实立法的时候很清楚，即不属于本机关职权范围的，告知向有权机关申请公开；或者政府信息不存在，按规定告知不存在。按照条文来讲，本案引出问题是不属于本机关职责范围和本机关该政府信息不存在，两者是否可以并用问题。按照法律规定，职责不存在告知向有职权的行政机关申请；属于本机关职责的，若无该信息，则告知本机关政府信息不存在。被告在处理本案的时候条文引错了，即如果这个事情不是我的，政府告知去哪个机关查询就可以了，没有必要说该信息在被告处不存在。

补充一点，关于政府信息不存在部分，确实是一个很有意思的问题。关于政府信息不存在中国第一个比较有意思的案子，是发生在上海的董敏诉上海市房管局的案子。当时该案二审时被告在法庭上称：你要的信息不存在。法院要求被告举证，但被告举不出证据。法院判决驳回原告诉讼请求。这个案子判决后在全国范围内引起很大的热议，如果被告说信息不存在而又举不出证据的话，原告的诉请就被驳回，那《政府信息公开条例》完全被架空了。最高法院司法解释讨论的时候，就是谢恩斌律师讲的要对信息不存在有一个合理的说明。那么怎样算合理说明了呢？法院可以问被告你去了哪几个地方检索，原告如果有异议，说被告还有个地方没有去检索，如果原告的说法合理的话，就要判被告败诉。被告说我ABC检索过了，原告说你还有D应该检索，这时应该认定被告未尽合理检索义务。这里被告不是举证，而是对信息不存在进行说明义务。举证责任和说明义务是两个不同的概念。最高法院在司法解释中倡导的概念是说明义务，不是举证责任。那法官应该审查D是否应该去查，被告有无尽到合理说明义务。我认为这个问题应当这样理解妥当一些。

浙江财经大学法学院院长李占荣教授点评发言

一、一般法理和部门法的法理的关系，要放在同一个角度和视野里面梳理。从政府信息不存在本身来说，要证明“其无”本身就很难。没有明确的法律规定，要证明其不存在本身是有极大难度的，所以证明的范围、证明的限度要怎么把握确实是学理上较难把握的问题。我们这次研讨会通过行政复议和行政诉讼关系，对个案中法理的研讨，为一般法理提供了一些特殊的补充说明。个案中的法理在哪里？就在于把个案中的一个特殊问题转化成一个具体的法律问题，而其中的法理，就是部门法的法理。这个部门法的法理，往往在形式上具备一般法理的要件，但是，要还原成一个基本的法律问题，提炼出其理论逻辑，才算是上升为一般法理的层面。比如在本单元的发言、点评和互动中，政府信息不存在举证责任的分配就是这样一个焦点问题。在部门法的法理学中，民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼的举证责任各有其一般原理和特点，最终都统一于一般的法理之中：“证其有”。可是在政府信息不存在的诉讼中，恰恰出现了“证其无”的窘境。从逻辑上讲，“证其无”是不可能的。那么，证明“政府信息不存在”到底是“证其有”还是“证其无”呢？这就是个考验。各位专家在发言、评论与互动中，还是将其归结为“证其无”。依我看，将证明责任分配给政府，让其证明其履行法定检索义务的一系列过程，恰恰是在“证其有”。否则，这个单元的讨论出来的部门法理就难以与一般法理融通。

二、什么是政府信息不存在。专家提出政府信息不存在是指一种客观事实状态，是指申请人申请的时候特定的信息存在还是不存在；律师提出政府信息不存在的检索义务要求仅仅是经合理地检索义务，在力所能及或者能注意到范围内进行查询、检索，因为政府信息实在过于庞大。虽然《政府信息公开条例》没有对“政府信息不存在”进行界定，但是国务院法制办编写的《中华人民共和国政府信息公开条例读本》中明确了：“申请公开的政府信息不存在的，也就是这一政府信息自始自终都不曾产生，根本就谈不上是否应当公开，对此，行政机关应当告知申请人该政府信息本身不存在。”从解释上来讲，政府信息不存在只是限于“政府信息不存在”的第一种情形，即政府信息从未曾存在（未制作或未获取），即政府信息自身不存在的客观性。未经保存的信息不属于“政府信息不存在”。但是政府信息不存在，在司法裁判中不会仅仅涉及到政府信息不存在的客观性，而且一定会突破这个范围。也就是存在张旭勇教授提出的四个范围内。在实际操作中，往往一开始就很难判断这是一个政府信息不存在的问题，存在不存在恰恰是司法裁判的最后意见。

三、政府信息不存在的法律依据问题。在政府信息公开案件中，法律依据大的方面来讲是行政诉讼法及其司法解释、政府信息公开条例。报告人和发言的专家刚才引用条文有问题，都引用征求意见稿，即2009年11月发布的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》第6条第2款规定：“被告主张政府信息不存在的，应当提供经过合理查询的证据。”然而，2010年12月13日正式发布的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中，将这一条款予以了删除，两者变化还是有的。但是在法律依据的适用方面，我们都遗漏了一个问题，不管是法院的判案，还是学理的研究，政府工作当中还是非常重视地方的立法。作为与《政府信息公开条例》配套实施的地方政府规章，浙江省有《政府信息公开暂行办法》，上海也有《上海市政府信息公开规定》，上海的《规定》在《政府信息公开条例》的基础上对“政府信息不存在”做了界定，其中第23条第4项规定：“申请的政府信息属于本机关职责权限范围，但本机关未制作或者获取的，应当告知申请人该政府信息不存在。”据此，该界定与国务院法制办编写的读本中对“政府信息不存在”的解读一致，即只有从未产生过的政府信息才属于“政府信息不存在”。根据浙江省《政府信息公开暂行办法》第6条的规定： “行政机关保存的属于其他行政机关制作的政府信息，作为其行政管理依据的，根据公民、法人和其他组织的申请，在其掌握的范围内依法公开。”根据条文的理解，不是行政机关的法定职责范围内，但是行政机关是保存了，并且作为行政管理的依据了，只要行政机关掌握，行政机关在其掌握的范围内也是有公开的义务。因此个人认为，在行政机关不具有法定职权的情形下，行政机关还有举证义务来举证其未通过获取或者其他途径获取过申请人申请的信息。所以，在司法实践中，还是需要对地方立法给予重视。

四、关于政府信息不存在的证明标准和举证责任。由于具体行政行为的多样性，在行政案件的审理中难以确定单一的证明标准。对于政府信息公开案件而言，被告应当对其作出政府信息公开答复的理由提供证据予以证明。当行政机关以“政府信息不存在” 为由作出答复时，被告首先要提供证据证明其已经尽到了合理检索义务而未能发现信息存在。关于检索的途径，我们按照法律规定梳理有很多法律途径，被告举证应该注重检索过程、检索范围、检索范围的合理性的说明，有没有履职过、有没有制作、保存过、保存在哪里、什么原因导致查询不到，是丢失了还是本来就没有，还是目录中涵盖进去但是找不到。每一个途径只要原告提出来你没有尽到合理检索义务，行政机关可能就要承担不利的法律后果。合理地检索途径是可以列举穷尽的，我们是完全可以根据法律、法规、规章梳理出来。申请人申请公开的政府信息是明确的，包括时间、地点、人物、具体内容以及文件号等都非常特定，根本不存在报告人所提到的要“将现存政府信息逐条进行比对核实”、“政府信息浩如烟海，要求行政机关穷举比对，在客观上无法完成”等问题。行政机关完全可以根据申请人提供的时间、地点、内容、文件号等线索，查找相关信息是否存在。如果申请人申请公开的政府信息的时间、地点、人物或内容不明确而无法特定化查找的，可以要求申请人补充，无法补充或者拒绝补充的，不予查询。

五、政府信息不存在问题又往往涉及到行政机关在政府信息制作、保存过程中，是否依法履职的问题，进而牵扯到行政机关就“不存在”是否需要承担已经履职或履职不能的举证责任问题。政府信息不存在一定会突破不作为的范围，跟不作为范围要有交集。政府信息公开之诉虽然解决的是政府信息能不能够公开的问题，但其调整的不是单一的政府信息公开本身的法律关系，其维护的并非仅仅是相对人的“知情权”，应当在政府信息公开之诉中一并确认行政机关是否履职到位。

政府信息不存在，目前法律规定有模糊的地带，很多事项都存在争议。政府信息公开因其特殊性，有异于其他行政诉讼，需要行政机关在具体案件办理中不断探索，也需要司法机关和复议机关在案件的审理中不断地明确其功能定位。

中国政法大学终身教授应松年学术小结

我曾说过“信息公开是我们建设法治政府的第二块里程碑”。第一块是行政诉讼制度；第二块就是政府信息公开制度。它对法治政府建设是极为重要的，现在门开得还不够大，当然也存在着被称之为“滥用”的情况。一个人提起几十、几百起政府信息公开诉讼，使法院疲于应付。我的意见是，对于这种情况，先要问为什么会产生？如果确实是由于老百姓受了某种损害或者委屈，但是告状无门，才试图通过申请信息公开的办法解决。从解决社会纠纷、建立和谐社会出发，法院应该查明原委，把问题从根子上解决。这才是根本之道，而不是推出去了事。

本次会议提供关于信息公开的两个案例，第一个案件是关于履行政府信息不存在的举证责任的问题。申请人申请政府信息公开，行政机关答复该信息不存在，但没有说明如何证明不存在，申请人对此提起诉讼。法院认为行政机关没有履行举证责任来证明信息不存在，因此予以撤销。于是，行政机关在原答复的基础上，增加了经查阅关于该事故的有关资料后，未发现有申请人所申请的政府信息，并提交了一份盖有内部档案室公章的《归档文件目录》复印件，以证明归档文件中并无所申请的政府信息。对此，二审法院确认了该证据的证明力，确认了行政机关已履行了合理检索义务，驳回了申请人的诉讼请求。这样就解决了证明政府信息不存在中的举证责任问题。