本刊记者_魏巍

中华人民共和国外国人永久居留证，俗称中国“绿卡”，其主要功能是依法授权外国人在中国境内居留期限不受限制的凭证。2017年2月初，公安部会同20个部委对外国人永久居留证件应用问题进行专题研究，并牵头开展证件便利化改版。这是中国全面深化公安改革、加强和改进出入境管理服务、更好服务国家发展大局的一项重要举措。这一举措将对外籍人员申请我国“绿卡”产生怎样的影响，又将对国家发展大局起到怎样的作用？随着申请中国“绿卡”门槛逐步降低，持卡人数增多带来一系列的管理、服务等问题，将如何破解？针对这些问题，本刊记者采访了中国人民公安大学国际警务执法学院副院长刘宏斌。

本刊记者：中国“绿卡”相对于美国“绿卡”，对于许多国人来说，听起来反倒会感到陌生。这可能源于我国属非移民型国家。上世纪七十年代，国内很少见到外国人。那时，外籍人士，很难在华长期固定居住，这种情况在什么时候开始发生变化的?

刘宏斌:随着中国对外改革开放的不断深入，1985年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，对外国人永久居留问题作出规定。直至2003年，北京才取消了外国人定点住宿的限制。2004年8月15日，外交部、公安部颁布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》，规定外籍人申请合格者将获得中国政府颁发的“外国人永久居留证”，持证者在中国的居留地、住房和就业皆不受限制，出入中国国境无须再签证。这个办法出台后，有人仿照国际惯用说法，称中国开始实施“绿卡”制度。这一制度的施行，标志着中国敞开大门吸引外籍人才来华工作和生活。

从时间上看，1985年是我国外国人出入境管理政策的分水岭， 2012年《中华人民共和国出境入境管理法》的颁布，2013年《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》的实施，对外国人出入境开始进行依法管理，外国人在华居留分为“短期居留”、“长期居留”和“永久居留”三类。1986年，中国第一个外籍厂长、德国专家格里西先生成为中国第一位被授予永久居留资格的外国人。

1985年到2004年间，中国共授予3000多名外国人在华定居的权利，获得永久居留权的只有90多人。这样一种结果，使得中国“绿卡”似乎更像是政府颁发给外籍人员的荣誉证书。

“绿卡”数量极少，既反映了我国不是一个移民国家，对外国人还主要实施的是出入境管理，也反映了当时的社会背景下对外国人来华定居的谨慎。

本刊记者：2004年，中国首次采用国际通行做法，实施永久居留证制度，中国“绿卡”制度终于有了实施办法。据了解，中国政府当时将外国人永久居留证首先发给了时年83岁的寒春，已经在中国生活了56年的寒春来华前是一名核物理专家，亦是美国参与首批原子弹研究和制造的少数女科学家之一。为了来中国与丈夫从事农业研究，她放弃了原来的研究工作。同批获得中国“绿卡”的外国人，大多是和寒春情况类似的专家。有人说，当时成功申领到中国“绿卡”的难度不亚于攀登珠峰。其他国家“绿卡”申办情况如何?

刘宏斌:各国“绿卡”的设置，都有吸引人才的重要属性，中国也不例外。但相比于其他国家，我国“绿卡”申领门槛高，缺少对人才吸引的宏观战略性的制度设计和把控。

建国只有200多年的美国，能迅速崛起成为超级大国，与美国高度重视对全球人才的引进有关。这其中，移民起到了不可忽视的作用。早在1921年，美国出台《移民配额法》，优先吸收精于农业耕作技术的移民；二战期间，美国从德国、意大利等战败国搜罗到大量顶尖科学家，推动了美国原子物理学、核物理学、化学和数学等学科的发展。为了适应不同时期对人才争夺的需求，美国立法机构会有针对性地修改移民法。1952年，美国国会通过《麦卡伦沃尔特移民法案》，打开接受亚洲国家移民的大门；1965年，美国国会通过《外来移民与国籍法修正案》，每年专门留出2.9万个移民名额给全球各国高级人才；1990年，美国国会通过《家庭团聚与就业机会移民法》，推出EB-1、EB-2移民签证，吸引在科学、艺术、教育、商业和体育方面具有特殊才能的人才，拿到相关移民签证即可办理美国“绿卡”；2008年奥巴马上台执政后，也推出了雄心勃勃的移民改革方案来配合其战略的实施。

为了配合美国科技创新战略实施，美国政府从2008年开始实施科技外交政策，通过访问、交换、移民的方式增强美国科技人力资源，使其他国家的优秀科学家为美国的强大作出贡献。2013年1月，奥巴马在发表演讲时提到，美国进行移民改革是为了争取让来自中国、印度和墨西哥等国家的留学生留在美国，为美国经济发展服务。2014年12月，美国白宫网站发布消息称，将通过多种手段改革移民体系，其中一个重要方法就是人才移民程序简单化，如方便科学、技术、工程和数学专业的优秀留学生获得绿卡，创立新的签证类别，以根据国家安全需要，留住一些在联邦政府中关键科学实验室工作的稀缺型移民人才等。

留住了人才，美国的科技创新能力一直保持领先，国际人才优势又吸引了全球投资，由此可见，美国科技创新、人才优势和吸引全球投资之间形成了良性循环关系。反观我国，对人才引进的种类、标准尚未细化区分，在世界人才竞争的争夺战中，难显优势。

本刊记者：美国不断进行的移民法改革，使美国打开了向全球各国吸收不同人才的大门。“绿卡”的表面含意或可理解为一张特别的“身份证”，但其背后却是国际人才竞争的角斗。在这场角斗中，美国无疑是胜者，那中国本土人才的现状如何？

刘宏斌:2013年，我国是世界上高端人才流失最严重的国家之一。改革开放以后，出境留学的人数骤增，学成归国的人数虽然近些年持续上升，但是在国外取得博士学位的留学生，其归国率只有百分之十几。为什么不回来呢?这与社会环境配合度有关，与生活便捷程度有关，与出入境方便与否有关，与能否发挥自己专业特长有关，当然也与是否得到相应的回馈有关。

我国高度重视留学生学成归国群体，对于在国外取得高学历的归国人员，可以不受原籍所在地限制，归国后，可直接将户籍落在自己想去的城市。吸引人才，首先也要保护好自己的人才，防止人才外流也是吸引人才的一部分。所以，在降低我国“绿卡”申请门槛的同时，要防止大量本国优秀人才的流失。

此次中国“绿卡”制度的改革，折射出中国改革开放不断深入的决心，也展现了中国作为世界经济大国的独特魅力。我国在世界人才吸引、竞争方面将持续发力。

本刊记者：2015年9月15日，中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》。一年多来，公安部认真抓好意见贯彻落实，研究起草《外国人永久居留管理条例（送审稿）》，在北京、上海、广东、福建等地探索实施更加灵活便利的人才永久居留制度。随着中国政府对吸引人才的重视，中国“绿卡”申请门槛的不断降低，成功取得中国“绿卡”的人数也将随之增多。现有的配套政策是否会出现应对不足的可能?

刘宏斌:2015年7月和2016年12月，公安部分两次出台支持上海科创中心建设出入境22项政策措施。2016年1月，公安部推出支持北京创新发展的20项出入境政策措施，并设立公安部中关村外国人永久居留服务大厅。上海市实施新政一年，受理外籍人才及家属永久居留申请同比增长6倍；北京市2016年受理外籍人才及家属永久居留申请比2015年增长426%。

现在，确实有越来越多的外国人走进中国、定居中国。网上也公布了，2016年，公安部共批准1576名外国人在中国永久居留，较上一年度增长163%。增幅虽然很大，但基数并不大。人才认定还是应该走向社会化和市场化，让社会和市场对人才引进发挥更大的作用，这样引进人才的面就会越来越宽，为社会作出的贡献也就更广泛，不应只限于国家战略需要的“高、精、尖”这一部分。

吸引人才，除了出入境政策，还需要社会的整体发展与配合。改革开放以来，我国经济发展大幅提升，吸引人才的环境越来越好，但相比国外，在人才认定方面仍显不足。配合目前的行政改革，尚需探索出一条更加宽松，能充分发挥社会吸纳人才作用的路子。毕竟，企业和社会是人才需求的主体。

本刊记者：如若在人才认定方面放权到企业和社会，难免出现虚假认定，会否出现以次充好的钻空子行为?

刘宏斌:“绿卡”还具有就业保护的一个特别功能，是保护本国劳动力市场的一个手段，如果外国人随便可以来华就业，我国的人力市场会出现问题。人才是一种稀缺资源，与一般劳动力是有区别的。所以，确实要防止申领“绿卡”时，因社会化人才认定标准使门槛降得过低，把不属于人才的人引进来，这是可怕的，对此需要政府严格管控，这十分考验政府的管理智慧。政府可以在事后审查方面多下功夫，当发现利用政策骗领“绿卡”者，对相关企业和个人及时注销，对企业备案，建立黑名单，对该企业再次申报人才引进时，加大审查力度。

作为政府来讲，人才吸引来了，如何让其发挥作用，需要政府行政改革，还给市场权力的同时，又要严厉打击钻政策漏洞者。既要管得住，又要留给社会一定的空间和弹性。在这个问题上，把脉要准，下药要狠。

此外，落实管理，不能只发不管。“绿卡”由公安部颁发，当事人需要到地市公安机关申领，出入境记录由边检部门负责，这需要两个部门进行配合，使信息内部流通顺畅。这就牵扯到移民局建设这个问题，由于我国还没有设立移民局这样的机构，移民管理有点类似于铁路警察各管一段，目前看，这种线段式管理应该是一体化管理的过渡时期。

本刊记者：“绿卡”除了吸引人才，还有哪些功能?目前在我国持有“绿卡”的外国人总数有多少?

刘宏斌:我国“绿卡”除了有吸引其他国人才的一个功能外，也解决含投资、夫妻团聚的需求。尤其在满足家庭团聚这种需求上，体现的是政府人性化的一种考虑。随着国家的发展，我国家庭成员的组成上，也呈现国际化和复杂化的趋势，妥善解决这一群体的“绿卡”问题，事关家庭和睦、社会稳定，也便于形成一种大国气质和形象。

经查，2004年至2014年，持有中华人民共和国外国人永久居留证的外国人共7300人，2016年共发了1576张，比2015年增加160%。因此，总数不超过1万人。目前，我国外国人居住总数为97万，持中国“绿卡”的外国人比率为百分之一左右。