中国再现全国大范围的持续雾霾现象。根据中国环境监测总站监测数据显示，2017年1月4日8时，63.8%的被监测城市出现空气污染。

其中，空气严重污染城市占被监测城市总数的3.3%，空气重度污染城市占24.9%，中度污染城市占14.2%，轻度污染城市占21.4%。京津冀地区的北京、石家庄、唐山、廊坊等城市空气出现严重污染，天津、哈尔滨、南京、扬州、镇江、合肥、济南、青岛、洛阳、武汉、长沙、桂林等城市空气重度污染。

北京市空气重污染应急指挥部1月4日17时发布消息，当天夜间，北京空气质量可能达到“6级严重污染”水平，原本于当日24时到期的“空气重污染橙色预警”延长至1月7日，长达212小时，成为跨越2016和2017两年的北京史上最长重污染橙色预警。

1月5日，针对国家能源局和环保部发布的《关于严格限制燃石油焦发电项目规划建设的通知》，北京大学法学院教授沈岿申请政府信息公开。

这在霾锁华北的这个冬天激起千层浪。沈岿的申请包括这些项目的污染与大气污染（雾霾）的关联度，以及能源局和环保部出台此通知的背景。

2016年1月修订后的《大气污染防治法》实施后，治理雾霾有了更严格、规范的专门法律，但仍存在基础数据披露不全、政府治霾决策公开不够、区域联动机制不健全等问题。

以法斗霾

污染物总量减排，是环境质量改善的前提和重要手段。根据修改前的《大气污染防治法》，我国实行总量控制的“两控区”—酸雨控制区和二氧化硫控制区，仅占全国国土面积的11.4％，显然不适应当下全国总量减排的需要。

新《大气污染防治法》将排放总量控制和排污许可由“两控区”扩展到全国，明确分配总量指标，对超总量和未完成达标任务的地区实行区域限批，并约谈主要负责人。

环保专家指出，当前污染物排放总量下降，但环境质量改善不明显，考核质量改善比考核总量减排便于公众监督。

对此，新《大气污染防治法》进一步强化了对地方政府的考核和监督，规定地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，国务院环保主管部门会同国务院有关部门，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。

环保部副部长潘岳表示，环境质量的改善是检验环保工作的唯一标准，环保部门需要在过去工作的基础上，进一步完善工作思路，改进考核方法，直接回应公众的期待，让环保考核工作和老百姓的感觉直接挂钩。

目前，机动车尾气污染和煤炭消费量居高不下是我国大气污染的重要来源及原因。新修订的《大气污染防治法》找准方向，在控车减煤，特别是提高燃油质量和燃煤治理方面打出一记重拳。

为从源头解决机动车尾气污染问题，在提高燃油质量标准方面，新《大气污染防治法》增加规定：一是制定燃油质量标准，应当符合国家大气污染物控制要求；二是石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。另外，为了加强对行驶中的机动车尾气排放监管，新法还规定，在不影响正常通行的情况下，可以通过遥感监测等技术手段对行驶的机动车的排放状况进行监督抽测，公安机关交通管理部门予以配合。

为了控制煤炭消费总量，减少燃煤大气污染，新《大气污染防治法》规定，国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，同时要求地方各级人民政府加强对民用散煤的管理，禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭。

“新《大气污染防治法》重点解决的就是工业、交通以及燃煤污染问题，我认为这是找准了问题的所在。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示。

长期以来，环境违法成本低、企业宁罚不改现象普遍，广受诟病。修订后的《大气污染防治法》加大了行政处罚力度，取消了法律修改前对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50万元”的封顶限额，同时增加了“按日计罚”的规定。

新《大气污染防治法》还规定：造成大气污染事故的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入50%以下的罚款。对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按污染事故造成的直接损失的3倍以上5倍以下计罚。

专家表示，取消造成大气污染事故环保罚款50万元上限额度，变为按倍数计罚，是重典治霾的具体体现，必将对有关企业产生巨大的震慑作用。

基础数据难搜集

2014年，《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》实施，全国上万家重点污染源开始通过省级平台公开在线监测数据。

2015年实施的新《环境保护法》和2016年实施的新修订的《大气污染防治法》，又将污染源信息公开的要求从国家级延伸到市级。

其中与新《环境保护法》配套的《企业事业单位环境信息公开办法》要求各设区的市级人民政府环境保护主管部门应制作并公布自己的重点排污单位名录。这份文件自2015年1月1日起就已施行，可据公众环境研究中心（下称IPE）统计，2016年，全国338个地级以上城市中只有213个公布了名录。

2016年，河北省11个地市全部公布了重点排污单位名录，此前一年，公布名录的市还只有1个。但IPE主任马军介绍，名录上除了此前国控和省控单位外，新列入单位的排污情况都很难搜集，或者它们并未公开。

这违反了《大气污染防治法》，该法要求“重点排污单位应当安装、使用大气污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，保证监测设备正常运行并依法公开排放信息”。

“一个重要问题在于法律没有规定统一的排放信息发布平台。”马军说。此前，全国上万家重点污染源单位通过省级平台公开在线监测数据。马军认为，地市级排放单位完全可以利用这个平台。

比如《石家庄市重点排污单位名录（第一批）》规定，排污单位可以通过其网站、当地报刊，甚至本单位的资料索取点、信息公开栏、信息亭等设施公开排污信息。“这使得排污单位完全可以不公开。”马军说。

“这意味着《大气污染防治法》没有得到有效实施，或者说遇到了软抵抗。事实上，信息公开对于雾霾的区域联防联治意义重大，任何治理技术都是建立在准确的数据之上。”他说。

除了污染物排放信息公开，与雾霾有关的其他基础数据公开成效不一。“空气质量数据公开取得了历史性进步；石油、化工等企业的挥发性有机物等指标则应全部纳入自动监测和公开。”马军告诉记者。

公开透明互动

雾霾治理的相关信息公开同样成效欠佳。南京信息工程大学气候变化与公共政策研究院副教授徐骏认为，雾霾信息公开的主体并不明确。

环保部在2013年印发的《关于加强污染源环境监管信息公开工作的通知》中确立了“谁获取谁公开，谁制作谁公开”的原则。“大气污染因存在着信息掌控和公开的复杂性、专业性，社会公众很难确定特定雾霾信息的公开义务主体。”徐骏说。

徐骏介绍，环保、气象、能源、国土、工信、交通等部门都有雾霾治理的相应职责，也有相关信息公开的职责，“但公开是个得罪人的事情，再加上没有明确的法律依据，也就没有部门愿意公开”。

徐骏建议构建以环保部门为首的多部门协同采集与发布雾霾信息的制度，保证信息公开的统一性、准确性和权威性。

此外，“环保部可以代表中央约谈雾霾信息公开不力的地方政府，对雾霾信息公开的表现进行考核和排名，甚至可以因重大责任而对地方首长采用一票否决制。而在跨区域性的雾霾事件中，应由环保部承担信息公开的职责，以此避免信息的混乱和矛盾，抑制地方政府相互推卸责任。”他说。

“从部门利益出发是一个国内外普遍存在的问题，所以我提议全国人大成立一个特定问题调查委员会推动雾霾治理。”沈岿说，“这个委员会可以不做任何决策，但应该有独立调查权，相应的，相关部门必须接受委员会的质询。”

徐骏则认为，应该设立雾霾信息公开的第三方监督机构，“第三方的专业判断既为政府雾霾信息公开工作提供示范和指南，也能有效地转移和稀释民众的焦虑和不满，从而分担政府因短期内无法根治雾霾而承受的压力”。

“由全国人大及省级人大的环境与资源保护委员会承担监督雾霾信息公开工作的第三方职责，是目前最为合适的选择。”徐骏说。

“雾霾治理可以看做是一种风险规制，包括风险评估、风险管理等内容，尤其重要的是，风险规制过程中需要充分、有效的风险交流，这就涉及到信息公开。”沈岿说。

“很多时候，风险交流的目的并不是为了让公众去相信政府，更多的是建立互信和互谅。有些问题不是一时能够解决的，但如果总是遮着掩着，造成小道消息到处传播，那么迟来的信息公开容易得不到信任。”沈岿告诉记者。

1月7日，中国政府网发布了环保部部长陈吉宁大气污染防治媒体见面会的长篇文字实录。同一天，北京市市长蔡奇邀请10多位市民、网络大V、企业代表面对面沟通座谈，共商对大气治理的意见和建议。

“他们在雾霾信息公开上迈出了非常重要的一步，我希望今后的雾霾治理更加公开、透明、互动。”沈岿说。

做实区域大气治理机构

“在本地的大气污染治理上，现有的管理工具已经够多了，我们并不缺管理工具，关键在于如何把它们利用好。”一位地方环保局官员说。

根据发改委的通报，2016年下半年各地价格主管部门检查燃煤发电企业759家，对2015年度605家违法违规燃煤发电企业实施经济制裁3.28亿元。

前述地方环保局官员指出，这说明燃煤发电企业违法违规现象非常严重，也说明我们既有的管理工具并没有发挥出最大绩效。

在区域污染的治理机制上，尽管《大气污染防治法》专章描述“重点区域大气污染联合防治”，但是除了联席会议制度外，并没有其他具体的落实机制安排。

以“大气十条”为例，京津冀及周边地区、长三角和珠三角已经建立了区域大气污染防治领导小组联席会议制度。这些联席会议由区域内各省（区、市）人民政府和国务院有关部门参加，包括定期领导小组会议和办公室工作会议两种主要形式。

这些会议能发挥什么作用？主要是研究协调解决区域内突出的环境问题，并组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施，同时还负责通报区域大气污染防治工作进展，研究确定阶段性工作要求、工作重点与主要任务。

“从过往环保系统及相关领域的类似联席会议的管理效果来看，一方面，作为临时性的协调议事机制，其能否科学有效决策存在疑问。”中科院科技战略咨询研究院副院长王毅分析，“另一方面，由于不属于常设机构和缺少利益相关方参与，即使产生决策而能否实施也有很大的不确定性，所以这种联席会议制度的效果并不理想。”

王毅建议，解决区域的大气环境问题，必须建立可操作的制度安排。具体而言，一是制定区域的环境保护法律法规，如京津冀地区大气污染防治特别法；二是探索建立区域的大气治理管理机构，并将其作为未来环保大部门体制的派出机构，统筹行使相应的管理职权。