生效法律文书何以长期得不到执行？
——陕西户县“枫景御园”仲裁案执行难调查
本刊记者_韦文洁
5栋封顶的楼盘孤零零地立在路边已多年，旁边的售楼处却至今尚未迎客。这是陕西省户县滨河新区核心区一处名为“吉优·枫景御园”的楼盘，总建筑面积超过20万平方米，曾宣称是户县唯一大型主题园林社区。
枫景御园迟迟无法面市的原因是背后的开发权归属悬置。这片楼盘最初的开发商是西安吉优置业发展有限公司（下称“吉优公司”），但从2012年开始，吉优公司便已无力开发，经过仲裁和司法确认，吉优公司的合作方陕西苏秦置业有限公司（下称“苏秦公司”）获得了枫景御园的开发权。
按照双方的合作协议，吉优公司因为无法偿付苏秦公司的投资款，就应将枫景御园的开发权转让给苏秦公司。然而，吉优公司并不愿让出这块“肥肉”，在仲裁和司法审查过程中，多次以涉及行政权和公共利益为由，对抗双方的民事约定。
审查终有结果，但执行阶段僵局难消。法院尴尬遭遇执行难，仲裁结果面临落地难题。这明显有违司法政策。中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在9月28日举行的全国法院执行工作会议上指出，企业、公民打官司，胜诉只是第一步，通过执行兑现胜诉权益，才真正实现了公平正义。最高人民法院副院长贺荣在2016中国仲裁高峰论坛上表示，司法依法对仲裁进行支持和监督，不仅是维护仲裁公正的坚实基础，而且是仲裁公信力的促进和保障。
从合作到退出
2010年，枫景御园项目启动。记者得到的一份户县发改委关于枫景御园项目备案的确认书显示，该项目占地93亩，总投资6.94亿元，总建筑面积超过20万平米。项目分两期进行，包括住宅和商业。
枫景御园开始由吉优公司单独开发，然而项目刚开始，吉优公司就陷入了资金困境。而此时，该项目的总承包商江苏华江建设集团有限公司（下称“华江公司”）已交付给吉优公司3000万元工程投标保证金，并产生了236.85万元利息。
这种情况下，华江公司同意与吉优公司合作开发枫景御园项目，上述3236.85万元保证金和利息部分转化为华江公司的投资款，部分转化为吉优公司董事长邹西朝的借款。
苏秦公司在此情况下出场，其是华江公司的关联公司。2011年8月25日，华江公司以苏秦公司名义与吉优公司签订了《户县西大街西段北侧综合改造开发工程合作协议》。协议约定：合作双方共同投资开发枫景御园项目，投资比例为苏秦公司80%、吉优公司20%；风险分担和利润分成比例为苏秦公司60%、吉优公司40%。
“华江公司和吉优公司签订施工合作协议后，给吉优公司打了3000万投标保证金，年息百分之十，定时一年，一年内必须进场施工。到了一年后，对方的施工条件不具备，仍然没法开工，华江公司要求退钱。”苏秦公司董事长朱文沅说。
“但邹西朝说：‘没钱。要死一起死，要活一起活。’我们问：‘怎么个死法、活法？’邹西朝说吉优公司无法还钱，只有华江公司继续投资，完成项目，把公司救活。”朱文沅说，在这样的背景下，苏秦公司与吉优公司签订了合作协议。
“协议签了以后，我们又借了1000万给邹西朝买办公楼，年息百分之十。”他说。
2011年9月15日，双方又签订了一份《补充协议》，对吉优公司前期已发生的项目投资共同进行确认。双方最终认定，前期投资中，苏秦公司投资款为1821万余元，其余转化为吉优公司董事长邹西朝的个人借款。此后一直到2012年1月，苏秦公司对枫景御园进行了5笔投资，经双方财务确认，苏秦公司累计投资4001万余元。
2012年2月，华江公司向邹西朝催还上述借款，在此之前，邹西朝还向华江公司借了300万元装修办公楼。“邹西朝的回复是，还钱可以，但要求苏秦公司退出枫景御园项目，吉优公司可以将苏秦公司的投资款退回。”朱文沅说。
于是，苏秦公司又与吉优公司在2012年5月22日签订了有关解除合作开发协议、解除工程施工合同、返还各项借款共四份《协议书》。
为了确保吉优公司履行上述四份协议以及华江公司权益不受损害，双方同时签订了《“吉优·枫景御园”项目转让协议》，该协议约定：若吉优公司在2012年11月30日前仍未付清苏秦公司投资款及逾期利息共6054万余元，自2012年12月1日起，吉优公司自愿退出项目合作开发，并将项目开发权更名至苏秦公司名下，由苏秦公司独立开发。
双方还约定：2012年12月1日起双方共同持该协议到户县相关主管部门办理项目转让手续，吉优公司应完全配合，并无任何反对意见。
可最后的结果是，吉优公司逾期没有付清款项，在转让枫景御园项目上却提出了反对意见。
双方各自申请仲裁
双方的项目转让协议约定了争议解决方式为申请西安仲裁委员会裁决。2012年11月28日，吉优公司率先提交仲裁申请，愿意向苏秦公司返还4001万元本金及相关责任利息，但请求裁决《“吉优·枫景御园”项目转让协议》和相关协议无效。
吉优公司的理由是，双方签订项目转让协议时，枫景御园项目还没有取得国有土地使用权证书，项目开发也未完成投资总额的百分之二十五以上。吉优公司认为在这种情况下转让项目，违反了《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规。
《城市房地产管理法》第三十八条第一项规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书。该法第三十九条还规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
但西安仲裁委员会并未认可吉优公司的理由。记者得到的西安仲裁委的裁定书中写到：该项目开发权的处分是合作双方基于合作关系处分合作权利的法律行为，而非项目转让行为，只是在后期的履行中会涉及项目开发权主体的变更手续，对该等行为国家法律法规并没有禁止性的规定。
2013年3月8日，西安仲裁委驳回了吉优公司的全部仲裁请求。
在吉优公司的仲裁请求还在审理过程中时，苏秦公司也在2012年12月13日向西安仲裁委递交了仲裁申请，请求包括：裁决枫景御园项目归苏秦公司独立开发、吉优公司退出；以及吉优公司配合苏秦公司到相关主管部门将枫景御园开发权更名登记至苏秦公司名下。
对此，吉优公司以上一个仲裁的理由针对苏秦公司的第一项请求答辩。对于苏秦公司的第二项请求，吉优公司认为该请求涉及行政行为，不能成立。
最终，仲裁委认为双方的协议是真实意思表示，内容未违反国家法律法规的强制性规定，应认定合法有效，协议双方应严格按照协议约定的内容享受权利和履行各自义务。
仲裁结果支持了苏秦公司的请求，要求自2012年12月1日起，枫景御园项目的开发权由苏秦公司享有，吉优公司在收到裁决书之日起7日内配合苏秦公司到政府相关部门办理项目开发权更名至苏秦公司名下的各项手续。
但这项裁决至今尚未履行。
司法确认了仲裁结果
如果对仲裁委员会的仲裁裁定不服，当事人可以向法院提起诉讼请求撤销裁决。吉优公司选择了这条救济途径。
在向西安市中级人民法院提起的诉讼中，吉优公司提出了撤销西安仲裁委裁决的多项理由，包括仲裁时效、仲裁庭组成等程序违法问题。此外，其对仲裁实体内容的质疑主要有两点：
首先，在吉优公司没有国有土地使用证、未交清土地出让金、项目总投资未完成25%的情况下，这种项目开发权实际上是纯粹的行政权，仲裁裁定要求变更开发权，超出仲裁范围。涉及到户县政府等多个行政部门权力的行使，可见本案系典型的行政案件，仲裁委无权裁决。
其次，吉优公司认为，如果履行这份裁决，将会造成非本案义务主体的八个行政部门工作混乱，导致项目所涉及的其他合同难以履行，引起不稳定事件的发生，有可能使在建工程停工，违背了社会公共利益。
记者得到的西安市中级人民法院的民事裁定书显示，法院驳回了吉优公司的主张。对于是否涉及行政权，法院认为仲裁裁决是依据双方的合同要求吉优公司履行相应的合同义务，并非对行政部门的行政权力作出裁决；对于是否有损公共利益，法院认为公共利益是全体社会成员为实现个体利益所必需的社会秩序，其实现形式包括国家制度和国家权力。本案中项目开发权的更名不具备违背公共利益的情形。
2013年6月17日，苏秦公司向西安市中级人民法院申请强制执行西安仲裁委的仲裁裁决。但吉优公司随后也向法院提出了不予执行仲裁裁决的申请。
司法程序至此又多了一道。不过，吉优公司又提出了与申请撤销仲裁裁决时相同的理由，对此，相关司法解释早有规定。
最高人民法院关于适用《仲裁法》若干问题的解释中规定，当事人向人民法院申请撤销仲裁裁决被驳回后，又在执行程序中以相同理由提出不予执行抗辩的，人民法院不予支持。
2014年1月14日，西安市中级人民法院驳回了吉优公司提出的不予执行的申请。10天后，西安市中级人民法院又下发了一份执行裁定书，确认将枫景御园开发权更名，并向户县政府、户县政府滨河新区管理办公室、户县发改委等相关部门发出了协助执行通知书。
至此，冗长而复杂的仲裁、司法程序终于在两年后走完，朱文沅原本以为等来了胜利的曙光，却没想“执行难”这道阴云拢了过来。
至今无法强制执行
执行难来自方方面面。
首先是吉优公司。苏秦公司相关负责人介绍，吉优公司通过向最高人民检察院民事行政检察厅反映西安市中院违法裁判，要求法律监督，此后，西安市检察院听取了双方意见后认为执行合法，不予监督。
在穷尽所有法律途径后，吉优公司开始在省、市政法系统上访，执行事实上停滞不前。2016年9月13日，户县发改委作出了一份同意枫景御园项目备案延期的通知，通知的对象仍是吉优公司，可见项目开发权更名并未完成。
朱文沅认为，户县相关政府的不作为是执行难的另一个原因。朱文沅介绍，2015年12月底，西安市中级人民法院牵头，在户县法院执行局组织召开过一次有户县几个相关部门参加的执行协调会，但至今也没有见到具体的行动和答复。
“我见到了一次张永潮县长，张县长说得很干脆：请你们走法律程序，一切由法律说了算，到时我们会积极支持和配合你们。”他说。
“2016年春节后，我们前后去过滨河新区管理办公室六次，县政府三次，其他部门都去过两三次。法院也去了上述部门多次，一直迟迟执行不了。”朱文沅说。
“一些部门的领导实话实说：没有‘一把手’点头，我们不敢办。”他说。
记者采访后发现，对于法院和相关政府部门而言，枫景御园案的执行面临一个特殊难题。
西安中级人民法院新闻发言人孙剑博告诉记者:“本案执行的是具体的行政行为，而不是财产，我们的手段有限，不好采取强制措施。因为土地没有招拍挂，结果涉及的政府部门没有一家敢拍板承担。”
“现在我们所能采取的措施都采取了，包括查封房产。下一步，我们将密切关注、随时留意，一旦被查封的房产所属的土地通过了招拍挂，土地使用权进行了转让，我们中院就会即时跟进，立即查封，把土地使用权过户到被执行人名下。”孙剑博说。
今年6月29日，西安市中级人民法院对外发布，2015年以来，西安市法院共执结各类案件34086件200多亿元，执行结案率和标的到位率逐年提高。
但西安市中级人民法院副院长杜豫苏说，目前，西安市法院执行工作形势依旧严峻，一是执行案件数量激增，全市法院2016年1月至5月受理执行案件18310件，同比增幅达27.50%，办案压力空前加大；二是社会诚信体系还不健全，全社会理解执行、尊重执行、协助执行的环境尚未完全形成，抗拒执行、规避执行等问题多发，执行工作难度依然很大。
