文_李荣能

湖南省邵阳市是全国138个开展综合行政执法体制改革的试点城市之一。随着《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》的深入贯彻实施，邵阳市的城市执法体制改革迎来新机遇。

面临的困难和问题

相对集中处罚难。开展相对集中行政处罚权工作是城市综合执法体制改革的最初尝试，对于精简执法机构和人员、提高行政执法效率、减少多头执法和交叉执法、促进依法行政具有十分重要的意义。湖南省邵阳市自2004年起开展相对集中行政处罚权工作，由城管执法部门集中行使市容环境卫生、市政、城市规划、城市园林绿化、城市公共客运的全部行政处罚权和环境保护、工商、公安管理等方面的部分行政处罚权。湖南省编办支持并核定了邵阳市区325名城管执法专项编制，按照《中华人民共和国行政处罚法》的要求，在湖南省率先实现了城管执法人员公务员身份的转变，全市统一了服装和车辆标识，倡导文明执法，打造和谐城管品牌，在全国城管执法系统产生了一定的影响力。但由于多方面的原因，12年来，邵阳市和全国绝大多数城市一样，开展相对集中行政处罚权并没有完全按照湖南省政府的批复精神落实到位，在实际工作中进行了变通，且没有依法定程序向省政府呈报调整。比如邵阳市规划部门仍然行使未取得或未按照建设工程规划许可证建设的行政处罚权，市公安交警部门仍然行使车行道和人行道车辆乱停乱摆的行政处罚权，环保和工商部分行政处罚权也一直“剪不断、理还乱”，造成了新的多头执法和相互推诿。

认识有偏差。在城市领域开展相对集中行政处罚权的实践证明，推行综合执法体制改革工作首先要解决思想认识偏差的问题。当前主要存在对《中华人民共和国行政处罚法》的法律效力和“下位法必须服从上位法”的法理精神认知不一的问题。相当一部分领导认为，《中华人民共和国城乡规划法》的实施主体应是规划部门，《中华人民共和国道路交通安全法》的实施主体应是公安交警部门，不认可城管综合执法机构执法主体的合法性。实际上是不认同《中华人民共和国行政处罚法》作为上位法的法律效力，混淆了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国道路交通安全法》等专项法律作为下位法的法律效力。虽然《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国道路交通安全法》等专项法律都明确了一个部门作为执法主体，但依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或国务院授权的省级政府可以按照法定程序把分散由不同部门行使的行政执法权归集一个部门行使。因此，邵阳市城管执法部门行使湖南省人民政府批复的“7+1”（"7"即城管执法部门集中行使市容环境卫生.城市规划.园林绿化.市政管理等法律.法规.规章规定的全部行政处罚权，及环保的躁音扰民.工商的无照经营.公安的机动车辆侵占城市道路等部份行政处罚权。"1"即另行使省政府批复同意的涉及城市管理领域的其他行政处罚权。）的执法职能是完全合法的，其他诸如规划、交警等部门再行使已依法定程序集中的行政处罚权是不合法的。此次中共中央国务院的文件和中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作意见的通知，再次明确由综合行政执法机构行使的执法权，政府相关职能部门不得再行使，以防止新的重复执法和相互推诿。

部门利益化。在城市领域开展综合执法体制改革的主旨是解决多头执法、重复执法的问题，过去由于拆分执法职能，执法机构重复设置、人员没有精简、执法继续交叉，导致了诸多矛盾和弊端。部门利益化是改革综合行政执法体制机制的最大障碍。以邵阳市规划执法为例，近年来涉及违法建设的信访矛盾和行政复议、行政诉讼不断，主要是规划重复执法所致，规划部门保留了“批后监管”的执法权，既当“裁判员”又当“运动员”，引发市民不满。

执法协作难。由于部门利益作梗，相关涉改部门不愿意及时移交或通报行政许可情况，给行政执法造成了被动。应该建立相关部门衔接配合、信息互通、资源共享、协调联动机制，明确各相关部门的行政执法和行政许可职责，并在政府网站上公开各部门的权力清单和责任清单，建立责任追究制，严格追责到位。

建议和对策

十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确：“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。中共中央国务院又于2015年12月24日下发专门指导意见。全国第一批238个城市已启动城市管理综合执法改革。应该说，加快推进城市执法体制改革是行政体制改革的题中应有之意，是大势所趋。

遵循中央精神，顺应时势潮流，从既利于依法行政又利于工作大局出发，湖南省邵阳市已在城管综合行政执法改革方面做了一些尝试：

一是成立了高规格的城市执法体制改革工作领导机构。由邵阳市市委书记任城市综合执法体制改革领导小组组长，市长任常务副组长，常务副市长、组织部长、分管副市长、市人大及市政协分管领导任副组长，市编制、财政、人社等部门和各县市区主要负责人任成员，领导小组下设办公室，市编办主任兼任办公室主任，从市城管执法、住建、公安、工商、环保等部门抽调分管执法的副职和法规科长集中办公。市委常委会、市政府常务会议多次专题研究城市执法体制改革相关工作，市编办牵头制定了城市执法体制改革方案，进一步明确了城市执法体制改革的范围、边界和衔接机制等。

二是严格机构整合和职能划转。根据中共中央和国务院[2015]37号文件和中央编办〔2015〕15号文件精神，邵阳市明确，除湖南省人民政府（湘政函〔2004〕224号）批复所列“7+1”行政处罚权完全归集到位外，还重新呈报省政府划转了与城市管理相关、与市民生产生活紧密相连的部分行政处罚权，如原由民政部门行使的殡葬执法等。

三是严格执法保障。十余年的相对集中行政处罚权工作实践证明，综合行政执法必须强化公安保障，以避免阻挠执法和暴力抗法事件的发生，邵阳市拟在城管执法部门设立专门的公安保障机构，强化执法保障。

四是理顺市区执法权限。按照中央文件精神，设区城市的城管综合执法实行一级执法主体，即同一执法事项必须明确一个执法主体。依据邵阳市情，遵循“执法重心下移”的原则，市级城管执法只保留了城市燃气、城市供水、城市路灯、渣土、大型户外广告等5项行政处罚权及跨区域、重大复杂的城管执法案件的查处，其他近30项城管行政处罚权全部下放到三区城管执法局，并在街道设立城管执法中队，真正解决了“看得见的执法”的问题，做好了城管执法改革的“加减法”，提高城管执法效能。

（本文作者系湖南省邵阳市人大常委会立法咨询专家，邵阳市城市管理行政执法局法规科长）