文_王斌

《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》颁布将近一年，住建部近日成立城市管理监督局，改革推进中上海、广州等地都有可贵探索。大方向已经明确，但大多数城市尤其是中小城市在理顺机制、推进改革的道路上，仍没有找到一条可行路径。笔者结合多年城管工作经验，浅谈这方面的思考。

城市管理改革亟待解决的突出问题

城市管理工作矛盾突出，群众反响强烈，当前的城市管理执法体制从根本上制约城市管理水平的提升，推进城市管理执法体制改革势在必行。

（一）机构性质不合理。

各地城管局多为事业单位性质，受地方政府委托开展行政执法。其法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第十八条：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。”但近年来，因委托执法带来的相关问题实践中不断凸显，动辄曝光的城管打人事件占据新闻头条，使城管部门俨然成为暴政的代表；临时工协助执法，使城管执法的严肃性、正当性饱受质疑；各地目光执法、鲜花执法、静坐执法、体验执法等等，也使城管部门的治理手段受到嘲讽。从根本上讲，城管部门机构性质认定不合理，使得城市管理综合执法主体的合法性没有保证，执法公信力大打折扣，行政执法效能和执法水平也受到制约。

（二）机构设置不规范。

城市管理部门在各地设置不一，有的地方是市政局，有的地方是城管局，对上无统一管理机构，缺少对城市管理工作的统筹规划；对下没有做到城市管理工作的全覆盖，大多数中小城市街道办、乡镇没有城管执法工作力量，致使属地管理、“门前五包责任制”难以落到实处，尤其是偏远乡镇的城镇管理工作几乎处于空白阶段。

（三）职责划分不科学。

实行城市管理综合执法“9+1”模式（即集中城管行政处罚权。9指包括市容环境卫生、城市规划管理、绿化管理、市政设施管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理、道路运输管理、殡葬管理9个领域的行政处罚权。1指省、州、市人民政府决定调整的城市管理领域等方面的行政处罚权。）是行政体制改革的重要部分，旨在解决多头执法、职责交叉的问题。但由于机构性质的弱势，以及全国尚没有统一的关于综合执法体制的规定，导致各地城市综合执法权限范围的划分存在各种实际问题，既不利于法制的统一，也不符合依法行政的要求。综合执法往往是一些部门把城市管理事务的许多“硬骨头”扔到了城管局，对自己有利的却抱着不放，这不仅打破了行政工作原有的行业管理惯例，还使得城市管理相关法律所固有的许可、监督、违法事实认定、处罚工作的连续性被打破，形成管罚分离的局面，增加了许多不必要的部门协调工作。综合执法的优越性没有充分发挥，反而由于行政处罚权归并的界限不清，在执法实践中引发职责交叉等新问题。另外，城管部门仅仅集中了末端的执法权，城管局成了“多管局”，而城市管理关联着规划、国土、住建、工商、食药等多部门，仅仅靠末端处罚解决不了城市管理的根本问题。

（四）队伍建设缺人才。

1、人员编制严重短缺。城管部门的编制核定是编制部门参照建设、规划等审批部门设置的，住建部《城镇市容环境卫生劳动定额》中规定：“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”配备。但就目前的情况看，这根本满足不了城市管理工作的实际需要，文件标准滞后于城市发展实际。以湖北省利川市为例，按照该标准利川人口90万，“十二五”末期城镇化率达到40％，按规定城管执法人员定员应为108-180名，而作为城市管理执法主体力量的城管执法大队正式编制仅为80名，且借调到局机关、市政、环卫等部门就有13人，加之办公室工作人员，真正上街执法的编内人员不足一半。自2010年城市管理执法局定编以来，编制数多年未增，但近几年城镇化水平却快速提升，城区面积不断扩大。如今协管员200人，是正式职工的3倍多，“临时工”现象严重。按照中央“今后协管人员数量不得超过在编人员，并随城市管理执法体制改革逐步减少”的意见，必须增加城管执法队伍人员编制数。

2、人才培养不足。一是人才招录难、留人难。机构性质、工作压力、舆论形象等多重因素造成队伍建设困境，招考的大学生或不安于城管工作，或转考到其他公务员单位。二是部队转业安置干部晋升空间狭窄。城管执法部门有大量部队转业干部，撑起了城管执法的一片天，但由于转业安置时被定为工人身份，级别晋升无望，影响其工作积极性。三是待遇低，无保障。尤其是城市协管员只能签订公益性岗位合同，收入与实际工作量不匹配。城管部门作为一线执法部门，有其工作的特殊性，夜间执法巡逻、查禁烧烤大排档、夜间施工和渣土运输车辆等日常工作任务繁重，春节禁鞭等节假日工作任务更重，职工长年加班但无加班费，也没有针对城管一线执法的专项政策。四是执法队伍培训培养力度不够。因上无部门下无从属，尚无统一的城管培训课程，都是边干边学，没有经过系统法律培训、案件办理、群众解释等方面的工作，程序违法不时发生。协管员素质参差不齐，培训时间更少，管理难度大。

（五）城管法律缺保障。

城市管理执法工作，法律是执法最好的保障。目前没有一部专门针对城市管理工作的法规，应该结合各地实际出台基层的城市管理工作的标准和条例，提高对城管工作指导、监督的有效性、针对性。

城市管理改革的具体建议

（一）城管局调整为公务员单位。

按照推进事业单位分类改革的指导意见（中发〔2011〕5号）规定：“对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构。”城管局作为基层城市管理综合执法的主要职能部门，承担了部分行政职能，按此改革意见应该将城管局划转为行政机构。根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》精神，“推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。统筹解决好机构性质问题，具备条件的应当纳入政府机构序列。”当下城市管理工作中的实际要求和未来发展趋势，决定着城管局必须推进大部门制，调整为公务员单位。

但城管队伍庞大，人员性质全部转变为公务员难度大。建议学习上海、武汉城管的改革经验，建立一种以行政机关为主导、法定授权专门机构为补充的模式。将城市管理局单独设立行政机构，下设数个城市管理执法大队、中队作为综合执法的具体执行机构，在人员编制上将重心向基层、执法现场下移。局机关人员编制确定为综合管理类公务员；城管执法大队人员编制核定为城市管理执法专项编制，纳入参照公务员管理序列，实行公务员职级管理制度，所需经费纳入全额财政预算；下属的市政园林、市容环卫等职能单位调整为公益一类事业单位。

（二）成立街道办事处、乡镇城管中队。

按照下沉执法重心的思路和属地管理的原则，成立街道办、乡镇城管中队为基层城管局的派出机构。建议定为副科级单位，激励城市管理骨干在城乡有序流动，拓宽城市管理干部发展空间。实行垂直管理方式，城管局主要负责对行政区划内城市管理执法工作的指导、监督、考核、人事培训以及跨区域重大复杂违法违规案件的查处。街道办、乡镇城管中队按照属地管理原则管理区域内的城市管理事务，其业务工作接受城管局的领导，日常管理以所在辖区为主，负责人的调整应当征求派驻地党委的意见。也可按照先行试点，逐步实现城市管理工作向乡镇延伸，推进城乡一体化发展。

（三）建立权力清单制度。

运用城管委的高位协调机制，与环保、工商、规划、住建等部门厘清职能职责，建立城管局权力清单，实现公示公开，让权力在阳光下运行。夯实各部门具体责任，实现权责一体。积极承接上级的城管执法改革和行政审批改革，同简政放权相结合建立城管权力、责任清单。

（四）出台专门的城市管理法规。

整合零散城市管理条例、法规以及各种政策性文件，各县市根据实际情况，制定城市管理标准，从而按标准管理，推进城市管理水平和城市面貌达到新高度。

（本文作者系湖北省利川市城市管理执法局局长）