文_杨雪锋

《杭州市城市管理“十三五”规划》历经两年研究，于2016年10月完成编制工作。该规划是“十三五”期间杭州市政府重点专项规划，是杭州市城市管理的总体规划。

该规划以“四个全面”战略布局为统领，以“五大发展理念”为主线，以中央城市工作会议精神为指引，遵循中央、浙江省和杭州市一系列文件精神，注重城市管理前沿学术梳理，体现城市管理最新理念，借鉴国内外先进城市管理经验，提炼杭州城市管理特色，充分体现先进理论与鲜活实践的有机结合、优良传统与时代精神的高度融合。

规划编制的背景和思路

城市管理是城市基础性功能设施顺畅运行和城市公共空间整洁有序的根本保障，是城市经济社会发展和城市竞争力提升的前提和基础，做好城市管理事业发展规划至关重要。“十二五”是杭州市新型城镇化加快推进的重要时期，也是城市上规模、大发展时期。“十二五”期间，杭州市城市管理围绕“美丽杭州”建设，积极破解城市“四治”难题，深入实施“人才兴管、创新强管、全民共管”三大战略，在五水共治、垃圾分类、五化长效、贴心城管等领域取得重大突破和显著成效，打造出多个城市治理“金名片”，凝练出不少可复制的城市管理模式。

未来五年，杭州进入“后峰会、前亚运”时代，将是杭州城市管理大发展、大转型、大提升的五年，特别是G20峰会结束后，社会各界对杭州城市发展给予更高的期望，科学编制和实施城市管理“十三五”规划，对主动适应和引领经济发展新常态、实现高起点上新发展、推动城市管理上水平，具有十分重要的意义。

《杭州市城市管理“十三五”规划》更加突出系统性、综合性和整体性，全面覆盖杭州市城市管理所承担的市政、公用、市容、环卫、河道、固废、亮灯、执法、停车九项职能。

本规划按照“1+8模式”，形成一个“总规划”和八个“子规划”体系。规划体系编制的思路是：按照先分后总、以总统分、总分结合的逻辑展开；在编制总规划之前，杭州市城管委组织委属八个监管中心分别就八个行业的城市管理编写子规划，八个子规划构成总规划的基础，总规划是对八个子规划的统领、凝练和提升。

总规划编制的思路是：立足杭州市城市管理现有基础，分析“十三五”时期发展背景，提出杭州市城市管理的新理念、新定位和新目标，确定“十三五”发展思路、重点任务和保障措施。

在处理城市管理总体规划与八个行业子规划的关系上，采用同步编制、同步成稿的编制方式，总规划与子规划既是总分关系，也是相辅相成的关系。总规划是对全市城市管理行业的总体部署和方向引领，指标少而精，具有代表性和典型性，任务和措施侧重于重点工程项目和重点改革政策，发挥监管和调控的作用；子规划是行业管理的具体规划，是对总规划的落实，指标更细，措施更实。

编制过程及基本做法

第一阶段（2014年6-12月），组建课题组，确立规划框架。杭州市城管委成立了委规划编制工作小组，提出了编制工作质量和进度要求。组建规划研究与编制课题组，完成“城市管理十三五规划框架研究”课题；课题组确立了“1+8模式”，即一个“总规划”和八个子规划（市政管理、市容环卫、公用事业、智慧城管、河道管理、垃圾治理、亮灯管理、城管执法），完成总体框架研究。

第二阶段（2015年1-8月），全面启动规划编制工作。在杭州市城管委的指导和帮助下，浙江财经大学公共管理学院城市管理系课题组，提交详细的规划研究方案和规划编制实施活动方案。先后在城市管理各行业监管中心开展调研，同时指导各行业编制行业规划。组织外出调研6个城市，学习借鉴先进城市管理经验，把杭州市委“三学活动”（改革开放学上海、转型升级学深圳、美丽建设学天津）的精神落实到城市管理规划编制工作中。

第三阶段（2015年9-12月），完成初稿并征求意见反复修改。在汇总、提炼各行业规划及相关政策的基础上形成规划初稿，举办规划编制研讨会，并征求各城区、各部门的意见和建议。其间，经过20多次集中讨论、7轮大的修改和调整。

第四阶段（2016年1-8月），吸收中央政策最新精神提升规划编制要求。

第五阶段（2016年9-10月），评审完善。杭州市城管委组织召开专家评审会，并根据专家意见进行完善。

规划的主要内容

规划共分四个部分，分别由现状趋势分析，指导思想、基本原则，发展目标、主要任务，工作举措、保障措施四大部分组成。

规划对“十二五”规划确定的目标、完成情况、取得的成效进行总结，从管理范围和服务能力、理念和体制、四化长效、实事工程、四治难题、数字城管、贴心城管、制度建设、城管执法和运行保障十个方面进行回顾和总结，充分肯定“十二五”取得的成就。规划分析了“十三五”杭州市城市管理发展趋势和面临的挑战，共有七个方面：经济发展进入新常态对城市管理产生全面而深刻的影响。城市化进入关键期，城市发展新阶段要求城市管理思路进行新变革。城市国际化推进，发展新机遇要求城管水平提升新高度。深化社会治理机制，构建城市管理新格局。依法治国战略全面确立，城市管理增加新动力。美丽中国建设目标宏伟，城市管理真抓实干。智慧城市建设，信息经济为城市管理添动力。“后峰会”时代杭州城市发展进入新阶段，城市管理机遇与挑战并存。

规划以党的十八届三中、四中、五中全会精神为指导，以“四个全面”战略布局为统领,以“五大发展理念”为主线，以中央城市工作会议“五个统筹”为手段，以中央两个《指导意见》为改革方向，以习近平总书记提出的“干在实处永无止境，走在前列要谋新篇”重要讲话精神、打造“美丽中国建设的杭州样本”为使命。秉持人城和谐、法治昌明、智慧绿色的城市管理理念，深化 “三大战略”（人才兴管、科技强管、全民共管），完善城市管理 “五化”（美化、洁化、序化、绿化、亮化）长效机制，着力破解城市管理领域 “四治”（治水、治气、治废、治堵）难题，实现城市管理高效、科学、精细、卓越。

规划紧贴杭州特色，突出科学管理、依法管理，体现创新发展、人本发展、包容发展理念。其中，以人为本是核心，包容发展是路径，创新发展是动力，科学管理是手段，依法管理是保障，五个原则有机统一，共同支撑城市管理现代化的理念架构，特别是人本、法治、科学是现代城市管理的三大支柱和基本规律。

规划具体目标既有城市管理基础性目标，也有反映时代发展的新要求，前者在精细化水平上提高标准，后者在管理创新上寻求突破。分别从城市管理的水环境优化、垃圾治理、四化长效、安全运行、执法水平、智慧城管六大方面提出若干具体目标，力求指标量化，具有典型性和代表性，能够为未来五年提供切实可行、便于检查考核的依据。

规划主要从加强法治保障、加强体制机制保障、加强人才技术保障、加强资金投入保障、营造良好的城市管理社会环境五个方面提出保障措施。突出重大政策层面的要求，包括综合执法配套政策、重心下移相关政策、建管衔接制度政策、司法保障相关政策、市区街资金投入相关政策、管理执法人员编制相关政策，注重构建全面、整体的城市管理保障体系。

保障措施还体现全面加强法治建设要求，包括规范执法方面提出规范化具体要求，行业管理方面，查漏补缺，提出一系列立法建议，完善市容管理、景观管理等行业标准，建立社会治理机制的法制保障，实现绩效评价、绩效考核的法治化。

（本文作者系浙江财经大学城市发展与管理系主任、教授、博士，《杭州市城市管理“十三五”规划》研究编制课题组主持人）