文_滕恩荣

“城市病”是困扰城市发展的痼疾顽症。为破解“城市病”难题，自2014年起，北京市石景山区将推进城市综合管理体系建设列为一项重大任务。2014年5月，石景山区委、区政府发布了《关于建立城市综合管理体系提升社会治理水平的意见》，从而开始了以党建为统领的进一步深化城市管理体制改革。2015年6月，北京市机构编制委员会办公室制定下发了《北京市综合行政执法体制改革试点方案》，明确了石景山区综合行政执法体制改革试点的主要任务和政策措施。石景山区在完成了北京市城市管理体制改革试点任务后，又承担了全国综合行政执法体制改革试点区的任务。2016年6月，石景山区通过了全国行政执法体制改革试点的成果验收。

城市管理综合行政执法体制改革的主要内容

建立城市综合治理资源整合机制。为有效整合社会治理和城市管理领域职责，实施政府职能体制改革，将区市政市容委更名区城市综合管理委员会。区委设立区委城市综合管理工委，作为区委派出机构，根据区委授权统筹领导城市管理领域各项工作，与区城管委合署办公，负责统筹领导、组织协调和监督指挥城市管理各项工作。

实施区城管执法局街道执法队“双重管理”机制。按照“重心下移、职能下沉、街道统筹、综合执法”的原则，在机构编制不变、主要职责不变、执法主体不变的前提下，城管执法局街道执法队由区城管执法局统一管理改为双重管理，以街道管理为主。

推动以街道办事处为主体，健全“重心下移、职能下沉”的管理机制。按照“执法主体不变、街道统筹协调”的要求，街道办事处成立组建社会治理综合执法指挥中心落实属地管理责任，对辖区内的违法行为进行综合执法。成员单位分为常驻单位和挂牌部门，均在街道社会治理综合执法指挥中心领导下，充分履行执法职能。

城市管理综合行政执法体制改革取得的成绩

石景山区的城市管理综合行政执法体制改革实施以来取得了明显成效，特别是围绕疏解非首都功能，开展了“治乱疏解建高端”工作，全区共计528个低端产业聚集人群大杂院，计划2017年6月前全部治理完成。截止到2016年11月11日已整治并通过验收429个，完成总任务80%，占地面积1078868平方米，拆除违法建设房屋515362平方米，疏解人口29822人。此外，还多次开展城市管理行政执法“亮剑”行动，有力地整治了区内“城市病”问题。

近两年石景山区城市管理领域引发的行政诉讼

自2015年至2016年，石景山区在城市管理领域行政执法引发的行政诉讼案件共11件，涉及行政机关包括街道办事处、城管及公安等，涉及行政行为种类主要集中在行政强制措施、强制拆除行为、要求履行法定职责以及政府信息公开等方面。行政机关败诉的行政诉讼案件共3件，均属于政府信息公开案件。

从行政案件审判角度提出的完善建议

石景山区城市管理综合行政执法体制改革是石景山区委、区政府在深化城市管理体制改革中采取的一项重大创新举措，取得了积极成效。但在取得成绩的同时，也应看到这项改革还是一项新鲜事物，因此从行政案件审判角度提出以下进一步完善建议：

应尽快完善相关立法，将城市管理改革成果以法律、法规或规章的形式固定下来。在石景山区城市管理综合行政执法体制改革中，有许多改革措施涉及到行政机关之间职能调整、整合与变更。由于依法行政要求行政机关在行政执法工作中必须“职权法定”，因此如果不能尽快完善立法，在行政执法工作中可能会面临超越职权的问题。特别是在改革中街道办事处被赋予了很大职权，这与以往相关法律对街道办事处的职能定位有很大不同。

在城市管理的行政执法活动中应坚决避免超越职权情况出现。目前的城市管理综合行政执法体制改革相关文件明确规定，虽然推动以街道办事处为主体的管理机制，但执法工作要求仍然是“执法主体不变，街道统筹协调”。因此根据依法行政中有关“职权法定”的要求，各街道办事处成立组建的社会治理综合执法指挥中心在落实属地管理责任，对辖区内的违法行为进行综合执法时，还应主要表现在充分发挥对各常驻单位与挂牌单位之间相互统筹协调的作用上，使得各行政执法单位在城市管理执法工作中能够真正配合顺畅，避免相互掣肘。在具体的对外作出行政执法决定时，还应让常驻单位与挂牌单位各司其职，街道办事处不应直接越俎代庖。

行政执法机关在城市管理行政执法工作中应当准确理解执法任务书或执法台账的法律性质，充分收集证据，特别是不能以有关执法任务书或执法台账直接作为行政执法的唯一证据。在城市管理的行政执法工作中，经常会出现集中整治或专项统一执法工作，在这些执法工作前，上级机关一般都会制作专项执法任务书或执法台账等下发给各具体行政执法单位。各行政执法机关在具体的行政执法活动中，应正确认识这些执法任务书或台账的法律性质，不能直接将其作为行政执法的证据，从而代替自己应当进行的执法证据收集工作，还应当在行政执法工作中继续收集和固定证据，否则可能导致行政执法主要证据不足。

行政机关在城市管理行政执法工作中应注意准确适用法律。特别是在有关拆除违法建设行政执法工作中,更要重视适用法律不准确的问题。由于各种原因，当前存在很多违法建设，但我国认定违法建设的法律在2008年发生过调整，当时原《中华人民共和国城市规划法》及《北京市城市规划条例》废止，新制定的《中华人民共和国城乡规划法》正式实施，2009年《北京市城乡规划条例》正式实施。虽然新旧法律、法规之间对于违法建设的认定和处理规定并无区别，但行政机关在城市管理特别是拆除违法建设工作中，对于2008年以前就已经存在的违法建设进行行政执法时，还是应当特别注意准确适用法律。对于这类违法建设准确适用法律主要表现在三个方面：第一，认定违法建设时应适用“实体从旧”的法律适用原则。第二，对违法建设作出决定或处理时应适用“程序从新”的法律适用原则。第三，在同一行政执法工作中，行政机关前后适用法律、法规应当统一，不能前后不一致。

行政执法机关应纠正“仅仅程序违法不会导致行政赔偿”的错误观念。在城市管理的行政执法工作中，程序违法也可能引发行政赔偿。有些行政机关的执法人员特别是一线执法人员，在执法工作中经常会有一种错误认识：在拆除违法建设工作中只要实体认定准确，程序上有一些违法或瑕疵不会引发行政赔偿。这种认识是非常错误和危险的。依法行政不仅要求实体处理正确，也要求程序正确，正确的执法程序才能保证实体处理的正确。

行政机关在城市管理工作中应当注意相关政府信息公开工作。在城市管理综合行政执法体制改革工作中，由于相关职能产生调整变化，政府信息公开的法律责任也应随之进行明确。石景山区城市管理综合行政执法体制改革对本区行政执法工作已经产生重大影响，必然会引发社会公众广泛关注。在法院审理的2016年的行政诉讼案件中，针对城市管理综合行政执法体制改革的政府信息公开诉讼已经出现。今后特别是在一些专项行政执法工作结束之后，还会引发相关政府信息公开纠纷，即所谓“后执法问题”。但现在相关行政机关，特别是在改革中承担大量城市管理综合执法协调统筹工作的街道办事处，在实际工作中却对此问题关注程度不够，这将会为今后相关政府信息公开纠纷造成隐患。

加强依法行政教育培训工作。行政执法机关特别是一线执法人员具有良好的法治素养以及充足的法律知识，是行政机关依法行政的重要保障。由于每年行政机关执法人员流动变化都很大，因此加强依法行政教育培训工作应当常抓不懈。特别是在城市管理综合行政执法体制改革中，各街道办事处原本没有相关行政执法工作职能，但现在已被赋与了相当重要的执法工作任务，因此对于各街道办事处组建成立的社会治理综合执法指挥中心的法治培训工作显得更加重要。

（本文作者系北京市石景山区人民法院行政审判庭庭长、审判员，北京市高级人民法院赵岩法官、刘行副庭长对本文亦有贡献）