文_张黔华

2015年3月，贵州省福泉市被列为全国138个、贵州省3个综合行政执法体制改革试点县（市）之一。自试点以来，福泉市围绕“135”改革思路，坚持问题导向，以“三整合、三统一、三转变”为主要抓手，着力解决行政执法部门之间权责交叉、多头执法、重复执法等问题，实现行政执法由“九龙管水”到“一龙治水”，初步构建了权责统一、权威高效的综合行政执法体系。

主要做法

（一）推行“三整合”，着力理顺行政执法体制。

一是整合执法权限。一方面推进跨部门、跨领域执法权限整合。从群众关心、问题突出、相互交叉、涉及民生较多的行业和领域入手，整合城镇管理、规划建设、农林水务等16个方面662项执法权限，统一交由福泉市综合行政执法局集中行使。同步建立综合执法权力清单与责任清单公开运行机制，实现“权”与“责”对等，“违”与“罚”对应。另一方面，推进行业性专业性执法权限整合。在市场监管、卫生计生、交通运输、文化旅游等专业性较强的行业领域开展部门内部综合执法，整合部门执法权限，统一归并到一支队伍行使，实现“一个行业一支队伍管执法”，一改过去部门执法力量分散、执法效率低的情况。

二是整合执法机构。坚持“精简、统一、效能”的原则，以执法类别为主，综合执法权限数量、执法专业强度、执法工作量等因素，将原交通运输等4个部门的11个执法机构整合成4支行业性综合执法队伍，保留专业性较强的执法机构5个，撤销执法工作量小的执法机构9个，执法机构由原来的33个调整为现在的19个，缩减14个，精简了42%。在执法机构撤并的基础上，撤销原城市管理局，组建综合行政执法局。创新构建“4+1”综合行政执法模式，在综合行政执法局设立4支执法大队，负责规划建设、农林水务、社会事务、公共安全等方面执法工作。并在公安局增设综合行政执法警察大队，派驻综合行政执法局，不仅依法保障行政执法工作，而且实现了行政执法与司法的无缝衔接。为保证综合行政执法与刑事司法的无缝对接，打造一流的行政执法队伍，福泉市委任命市政府副市长、市公安局党委书记、局长为市综合行政执法局党组书记，主抓行政执法队伍建设；在原城市管理局的班子基础上，从各乡镇（办事处）、各部门调配熟悉执法工作、政治过硬、能力突出的优秀干部，组建市综合行政执法局班子。同时，推动执法力量重心下移、关口前移，向基层延伸，在全市6个乡镇设立综合行政执法分局，为市综合行政执法局派驻机构，实行市局与乡镇双重管理体制，确保综合行政执法工作在乡镇有专门机构、有专业队伍，有效破解了长期以来一些违法行为在基层“看得见、无力管、管不好”的问题。

三是整合执法力量。按照“编随人走，人随事走”的原则，结合部门执法职责划转情况，将部门执法人员编制全部划转或部分划转到市综合行政执法局。根据“择优而选，执法所需”的原则，按照一定比例将执法骨干一并划转，全市共划转执法编制73个、人员49名，其中执法骨干33名。新招考农林水务、环境保护等方面专业人才28名，进一步增强专业执法力量。同时，为解决乡镇综合行政执法分局人少事多的现状，充分整合农业、林业、水利等站所力量，与乡镇执法分局建立协作机制，实现联动管理，合力执法。

（二）推进“三统一”，着力规范行政执法行为。

一是统一执法流程。在完善各项保障制度的基础上，依据《行政处罚法》《行政强制法》的相关规定，制定了《福泉市综合行政执法程序规定》，统一了执法流程，规范了执法程序，有效解决了以往执法随意性大、执法程序颠倒、必要执法环节缺失等执法乱象，规范和增强了执法人员依法执法、文明执法、阳光执法的行为和意识。

二是统一执法文书。按照依法、规范、明细的要求，结合行政执法实际，在充分征求政府法律顾问、律师、法律工作者、一线执法人员意见的基础上，制作了统一规范的行政执法文书。

三是统一执法标识。对全市103名综合行政执法人员的执法资格证进行统一申报更换，在08式城管标识的基础上统一执法制服、臂章，并在制服上配挂执法证号，在执法车辆上统一印制“行政执法”标识，提高执法队伍规范化管理水平。通过统一执法标识，形象直观地表明执法人员身份，对执法行为、过程以及执法人员的违法违规违纪行为进行监督，促进执法人员依法、文明、公正、规范执法。

（三）推动“三转变”，着力提高行政执法效能。

一是推动“管罚合一”向“管执分离”转变。过去，行政部门承担着行政管理方面的行政许可、行政征收、行政收费、行政检查和行政执法方面的行政处罚、行政强制等多项权力，既是裁判员，又是运动员，这种多重身份容易造成越位、错位、缺位等问题。现在，将行政许可与行政处罚相对分离，各行业主管部门负责行政许可和行业日常监管工作，将工作重心转移到决策和源头监管、提高行业服务水平上来。综合行政执法局负责统一行使行政处罚权（强制权），将主业转到当事人遵守法律法规的监督上来，由综合行政执法部门集中力量办案，构建良好执法环境。同时，通过建立行政审批信息与综合行政执法数据共享系统，做到行政许可事项或行政处罚决定互相抄告、互通信息，实现行政许可和行政处罚既相对分离监督又相互支持促进。

二是推动“分散执法”向“综合执法”转变。通过整合执法机构和部门执法权限，集中统一行使，避免了因部门执法权限分散导致的交叉执法、重复执法、推诿扯皮，解决了“都管都不管”和执法扰民等问题。同时，建立联席会议制度，推动综合行政执法局与相关业务主管部门之间的协作配合。

三是推动“传统执法”向“智慧执法”转变。以“大数据”、云平台建设为契机，推动“互联网+综合行政执法”信息平台建设，建立执法数据平台和行政执法智慧系统，推进行政处罚、许可信息共享和行政执法案件信息网上公开，实现行政执法便捷高效、规范透明。过去获取案件的基本信息，需与多个行业部门反复沟通对接，严重影响了执法办案的效率。现在，通过信息共享，案件基本信息可及时获取，有效缩短了取证时限，提高了执法效率。同时，投入资金4300万元建立行政执法智慧指挥平台，与公安“天网”共建共用，在两城区和牛场镇等主要街区，建立综合行政执法图传系统和视频监控系统，改变了传统的执法现场取证模式，将电子数据证据与相关物证、书证有机结合，形成完整的证据链条，改变了过去单一的纸质化、现场化执法方式，形成线上线下一体化执法格局，实现了“人在干、数在转、云在算”。

取得成效

福泉市综合行政执法体制改革做到了“四个第一”，即：贵州全省第一家建立综合行政执法智慧指挥平台、全省第一家建立综合行政执法信息共享系统和行政执法网上办案系统、全省第一家设立综合行政执法警察大队、全省第一家制作统一规范行政执法流程和文书的执法单位。目前，福泉市共开展行政执法检查1430余件次，立案查处一般程序案件275起，简易程序案件510余起。其中，综合行政执法局立案查处一般程序案件206起，办理简易程序案件660余起，划转执法领域办案覆盖率达80%以上，部分领域实现了案件办理“零”的突破，实现了行政执法“一降两升”的目标。

一是降低了执法成本。综合行政执法体制改革以来，整合了执法权限、执法机构和执法力量，之前需要部门联合执法的一些事项，现在只需要综合行政执法局一支执法队伍就可以完成，大大节省了经费、人员及执法后勤保障等方面的开支，极大降低了执法成本。据初步统计，全市行政执法经费支出由2015年的360万元，下降到现在的280万元，同比下降了22.2%。

二是提升了执法效率。通过将执法权限划转至综合行政执法局集中行使，避免了一个违法行为需要多部门联合执法的局面，提高了案件办理效率，实现了违法行为在第一时间掌控、执法行为在案发现场进行、执法文书在案发现场送达、执法案件在法定期限内及时办结，更为重要的是减少了部门之间的交叉执法、推诿扯皮。同时，综合行政执法推行以来，通过统一执法程序、文书和标识，规范了案件办理流程，案件办理时间大幅缩短，确保违法行为得到及时处理。

三是提升了执法公信力。综合行政执法体制改革有效减少了多头执法，避免了不作为、乱作为、执法不到位的现象，依托综合行政执法信息平台，推进了行政执法依据公开、办案程序公开、办案结果公开，推行案件办理全程监控制、执法过错责任追究制、重大执法案件合议制，促进执法工作从封闭运行走向阳光透明，切实体现了行政执法的公正性、公平性和公开性，案件办理质量大幅提升。2016年上半年，因行政执法引起的行政诉讼、行政复议仅2件，同比下降50%。因行政执法引起的群众举报仅1起，同比下降50%，执法公信力显著增强。

（本文作者系贵州省福泉市综合行政执法局党组副书记、局长）