文_周京襄

2015年底推出的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，其精神实质在于推进城市执法体制改革，理顺城市管理执法体制。

近一年来，理顺城市管理执法体制艰难破题，但依然五花八门，问题重重，尚未达到城市管理顶层制度设计的理想效果。

历时六年，城管找到主管部门

2009年5月4日，这一天成为中国城市管理史上的一个重要日子—就是在这一天，中华人民共和国住房和城乡建设部发出建科（2009）80号文件，正式批准《中国城市管理体制及其运行机制研究》软科学研究项目立项。可以说，中国城管的很多故事，都是从这一天开始。

2010年3月19日，国家住房和城乡建设部节能与科技司组织专家通过了对《中国城市管理体制及其运行机制研究》成果的验收，清华大学著名城市研究专家顾朝林教授应邀担任专家验收委员会主任委员。在《中国城市管理体制及其运行机制研究》报告中，首次正式提出由国家住房和城乡建设部作为城市管理执法系统中央主管部门的政策建议，并对城市管理执法大部门体制架构进行了制度设计。

后来，很多城管执法局长把这个建议称为为城管找“爹”的开始。

实际上，中国行政法学界主流意见是反对为城管找“爹”的。

2008年10月13日，全国人大常委会委员、中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学终身教授应松年在接受媒体采访时说，城市管理执法是一种地方权，不一定需要中央权，这就是为什么中央目前没有设管理“城管”机构的原因。

主导《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题项目的罗亚蒙教授后来在很多学术讨论场合也反复表示，城市管理执法的的确确是一种地方权，不是中央权，应由地方政府主管，地方政府行政首长是城市管理工作第一责任人，之所以还是在《中国城市管理体制及其运行机制研究》报告中写进了将住房和城乡建设部作为城市管理执法系统中央主管部门的建议，是广大城管执法局长的强烈要求。

罗亚蒙教授介绍，在《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题调研过程中，反复举行过多次城管执法局长座谈会，每次征求意见，城管执法局长们都会要求为城管执法系统设置中央主管部门。广东省一位城市管理行政执法局长慷慨激昂地说，一定要给城管找个“老豆”（粤语地区称自己父亲的习惯口头用语—编者注），这是理顺城市管理执法体制的头等大事。

课题组的专家学者后来达成共识，把为城市管理执法系统设置中央主管部门写进研究报告，并明确这个中央主管部门就是国家住房和城乡建设部，基于两个考虑：一是为城市管理执法系统设置中央主管部门符合中国特色行政管理体制；二是国务院法制办在过去十多年虽然为城市管理执法系统做的工作更多，与城市管理执法系统联系更密切，但国务院法制办是国务院办事机构，不是中央政府组成部门，是“吏”不是“官”。而国家住房和城乡建设部已有管理职能，包括了设计的城市管理执法大部门体制中的诸多职能，比如市政公用、园林绿化、环境卫生、城市容貌等等。

2015年12月24日，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，明确国家住房和城乡建设部为全国城市管理执法系统的中央主管部门。

2016年10月9日，中华人民共和国住房和城乡建设部发出建人（2016）216号文件《住房城乡建设部关于设立城市管理监督局的通知》，宣告根据中央编办复字（2016）146号文件《关于住房城乡建设部设立城市管理监督局有关问题的批复》，正式成立“城市管理监督局”。中国历史上第一次有了统领城市管理工作的“国家局”。

住房城乡建设部城市管理监督局成立后，罗亚蒙教授接受国务院新闻办中国网独家采访时，对这一机构的成立和可能发挥的作用给予了积极评价，称之为“是一次重大的改革”，“或改变城管负面形象”。

但罗亚蒙教授也认为，“有了城市执法主管部门一定会朝着健康方向发展，但是想要立竿见影见到成效仍比较困难。”

各地落实中央指导意见五花八门

2015年12月24日，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》后，近一年来，各地落实情况总体上比较缓慢，部分已经部署落实的省、自治区也基本上是转抄中央文件，用文件落实文件，鲜有亮点。

具体到城市，落实中央指导意见的城市还是少数，但已显示出五花八门的乱象，有的城市不仅没有进步，还在开历史倒车，老问题没解决，新问题又出现。

2016年7月28日，“北京市城市管理委员会”挂牌成立，新华社报道宣称意在理顺“多头管理”体制机制，确立统一的城市管理主管部门。但仔细分析却发现，城市管理执法体制中的三大老问题，北京市一个也没解决：没有成立市长担任主任的“北京市城市规划建设管理委员会”，城市规划、建设、管理还是三张皮，无法有机融合为一体；城市管理委员会、城市管理综合行政执法局两个机构并存，甚至园林绿化局也独立于城市管理委员会之外，城市综合管理服务和在城市管理领域相对集中行政处罚依然还是两张皮，无法实现“城市综合管理服务+相对集中行政处罚=城市管理执法大部门体制”的制度设计初衷；没有设立“北京市人民政府城市综合管理指挥中心”，没有形成横向到边、纵向到底统一的城市管理执法信息中枢和指挥系统，无法实现城市管理一盘棋、管到底、规范化。

2016年11月上旬，上海市也推出了城市管理体制改革方案，组建了市住房城乡建设管理委员会，作为城市管理的主管部门，“将上海市城管执法局由原来在市绿化市容局挂牌调整为单独设置，由市住房城乡建设管理委员会管理，副局级建制”，倒退到五年前北京市的城市管理执法体制。

在此次改革之前，上海市城管执法局和上海市绿化和市容管理局、上海市林业局三块牌子一套班子，是上海市人民政府组成部门、行政机关，是合法的城市管理执法主体。上海市城管执法局此次降格为住房城乡建设管理委员会的二级局之后，不再是上海市人民政府的组成部门，也不是上海市人民政府的直属执法机关，就丧失了城市管理执法合法主体的法律地位，今后只能够以上海市住房城乡建设管理委员会的名义执法，执法文书加盖上海市住房城乡建设管理委员会的印章才有法律效力。

上海市的城市管理执法体制改革也有成功之处，就是在区一级，分管治安的公安局副局长兼任城管执法局副局长，以便有利于打击城市管理执法活动中的暴力抗法、暴力执法。

2016年11月10日，呼和浩特市城市管理改革方案公布，据介绍，此次改革首先将“城市管理委员会”取代现在的“城市管理行政执法局”，新成立11个单位，分别是：“绿地广场景观管理局”、“住宅小区环境秩序管理局”、“市政公用设施和管线管理局”、“城市管理行政执法督察局”、“城市管理经济开发区执法分局”、“市公安局城市管理分局”、“固体废物管理处”、“垃圾无害化处理场”、“城市管理协调处置中心”、“城市管理应急处置中心”、“城市治理研发推广中心”。加上呼和浩特市城市管理行政执法局现有的“环境卫生管理局”、“城市管理指挥中心”、“城市管理行政执法监察一、二、三支队”5个二级单位和由呼和浩特市城市管理行政执法局管理的“城环环卫产业发展集团公司”，下一步，全系统一共是17个二级单位。正式工作人员，此次划入了333人，加上现有的461人，一共是794人，还有城管助管员381人，共为1175人。

呼和浩特市城市管理改革方案，总体上符合城市管理执法大部门体制的方向，实现了城市综合管理服务和相对集中行政处罚的结合，比北京、上海略好一些，但缺点是二级局太多，行政资源浪费太大，城市管理执法主体没有明确。

实际上，2000年《中国城市管理体制及其运行机制研究》报告正式发布之前和之后，很多城市已经进行了一轮城市管理执法大部门体制改革，将城市综合管理服务和相对集中行政处罚进行了整合，比如杭州市城市管理委员会加挂杭州市城市管理行政执法局牌子，既统筹了城市综合管理服务，又保证了城市管理执法主体的合法性，此轮改革根本无须折腾，市政府组建市长担任主任的“杭州市城市规划建设管理委员会”，并将杭州市数字城管信息处置中心、杭州市城市管理行政执法投诉受理指挥中心整合升格为“杭州市人民政府城市综合管理指挥中心”即可。

《城市管理工作指南》提出解决方案

2016年11月14日，著名城市管理专家罗亚蒙教授编著的《城市管理工作指南》一书由中共中央办公厅西苑出版社出版发行，为贯彻落实《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》提出了整体实施解决方案，也为当前各地城市管理执法体制改革纠偏提供理论支持。

关于城市管理执法机构设置，罗亚蒙教授建议全国所有设市城市和城区人口10万人以上的县（旗），独立设立城市管理执法机关，名称统一规范为“城市综合管理与行政执法局”，规范简称城管执法局，城区城市管理执法机关统一规范为“城市综合管理与行政执法局”城区分局，均作为政府组成部门、行政机关，彻底解决一些地区城市管理执法主体长期不适格问题；市、县、区、旗人民政府统一设立由政府首长担任主任的“城市规划建设管理委员会”，统一审订规划设计方案、工程建设方案、城市管理方案，彻底解决城市规划、建设、管理三大环节长期互相脱节问题；市、县、区、旗人民政府统一设立“城市综合管理指挥中心”，作为城市网格化管理的信息中枢和城市管理的“司令部”以及“智慧城市”的核心组成部分，统筹协调指挥、督察、考核、赏罚城市综合管理与行政执法工作，实现城市管理一盘棋、管到底、规范化。

关于警务支持，罗亚蒙教授建议各级党委、政府在现有法律体系框架内，依法建立城市管理执法机关与公安机关常态化公务协助机制。即：（1）建议各县（市、区、旗）人民政府组建常态化“城市管理+公安+交警”联合执法队，共派共用，每天共同上街巡逻，各司其职，各尽其能，及时解决城市管理中遇到的暴力执法、暴力抗法、妨碍公务问题。联合执法过程中，警察严格依法行使警察权，城市管理严格依法行使城市管理权，不超越现有法律体系规定。（2）建议各县（市、区、旗）公安局或分局在城市综合管理行政机关设立“城市管理公安派出所”，及时立案办理涉及城市管理暴力执法、暴力抗法、妨碍公务等案件，并协助城市管理执法机关做好公共安全预案，减少违法犯罪。

设区城市公安局原设立的城市管理公安分局、城市管理警察支队，建议全部撤销，把警力下沉到市辖区，按上述方式重新组建，让警察走上街面，按中央要求提高群众见警率，增强城市管理执法保障力度。