本刊记者_韦文洁 孙安清

11月15日下午4点多，刘聚刚从一辆吉普车上跃下，出现在记者的面前。“我刚参加完轻轨项目推进调度会，领导问能不能在11月底之前完成项目沿线涉及的剩余十几户的拆迁工作。面对这种难啃的骨头，区领导首先想到的就是我们崂山城管。”刘聚刚说。

36岁的刘聚刚是一名“80后”处级干部。2000年，青岛市崂山区城市管理行政执法局（下称崂山区城管执法局）刚成立时，刘聚刚就通过公开招考，成为崂山区第一批城管人。16年来，刘聚刚从一名普通科员，到担任中队长、法制科长，如今担任崂山区城管执法局局长。

崂山区城管执法局可谓城市管理执法领域的一支“铁军”。2015年，这支只有245名工作人员的队伍，让方圆395平方公里的崂山区位居青岛市拆除违法建筑数量第一名。2016年以来，共拆除违法建筑910处，面积超过9.7万平方米。

重视人员培训

崂山区是1994年青岛市行政区划调整时成立的新区，陆域面积395.8平方公里，辖4个街道，常住人口43万人。近年来，崂山区加快推进了金家岭金融聚集区、青岛中央创新区和崂山风景旅游度假区“三大战略平台”建设。

“三大战略平台”建设给崂山区城市管理提出了更新更高的要求。

1999年12月，崂山区城管监察第一大队成立，2003年12月成立了崂山区城市管理综合执法局，2007年4月正式更名为崂山区城市管理行政执法局，为崂山区政府直属事业单位，2010年6月机构改革确定为崂山区政府组成部门。

崂山区城管执法局相关负责人介绍，崂山区管理面积广、清违任务重、旅游沿线长、节会频率高，执法工作任务重、压力大。

崂山区城管执法局下设7个中队，刘建刚是麦岛中队的一名特勤队员，他每天要协助执法人员对辖区进行巡查，工作辛苦而单调。尤其是山东头区域，是占路经营的多发地段，即使是气温零下十几度的严冬，特勤队员们也要看着所有业主把广告牌拿走后才能离开。

刘建刚工作已近10年，工资却没媳妇挣得多，每月只有两千多元。崂山区城管执法局目前有特勤人员119人，最长工龄11年，最大年龄53岁。特勤人员平均工资4000余元，扣除五险一金后，到手只有2600元。今年区政府给每人发了600元高温补贴和1700元冬季保温费。

收入少、工作杂，挨打挨揍也不是耸人听闻，刘建刚就曾在去年夏天参加青大一路烧烤摊清理工作时意外受伤。

这些都导致特勤队员流动性很大，刘建刚工作的这些年里，“已经有七八位特勤队员离职，但我还没有想过放弃这份工作。”他说。

对工作的尽职尽责体现在每一名城管队员身上。城管执法局是9点上班，局长刘聚刚每天早上7点半准时到单位，晚上7点才下班离开。

崂山区城管执法局宣传科科长鞠欣桐刚刚从杭州培训回来。11月6日至12日，她和其他几十名崂山区城管执法局干部一起，参加了浙江大学与青岛市崂山区合办的领导干部城市管理创新培训班。

培训班的豪华教师阵容中，既包括浙江大学从事公共政策研究的知名学者，也包括杭州市城市管理行政执法局的负责人员。崂山区城管执法局对中队长以上干部实行分期分批培训制度，每人每年培训一次，每次一个礼拜。12月，还将有一个40人容量的培训班在厦门大学开课。

“对特勤人员，不仅实行军事化管理，培训更是一个不落。这些费用全部由区财政负担。”刘聚刚说。

发现违建马上拆除

今年1月3日上午，崂山区城管执法局执法队员巡查发现，岭西社区崂山路南侧的茶叶地里出现了一个大土堆，高约3米，宽2米。“难道是有人在此处倾倒建筑垃圾？”执法人员起初以为。但随后，执法人员了解到，这个大土堆已经存在有一段时间了，但不知是何人堆放在此。而根据村民反映，最近没有见到大型自卸车开进村。

当执法人员来到土堆旁准备进一步了解情况时，却意外发现，大土堆的后面另有隐情。

从小路绕到土堆后才发现，土堆背后是一片平整好的土地，一座约90平方米的房屋正在紧张施工中，旁边还有一处占地约100平方米的房屋地基也刚刚打好。90平方米的这座房屋是砖混结构，主体已经建好，几名工人正在加盖房顶。经过执法人员调查，正在建设的房屋和地基无任何手续，属于违法建筑，执法人员立即责令施工人员停止施工。此时，执法人员才明白过来，原来这个土堆是专门用来遮挡视线的。

违建业主“躲猫猫”的原因，是近几年崂山城管对辖区新增违法建筑一直采取“发现一处、拆除一处”的高压处理方式，在此背景下，为躲避执法人员的查处，一些业主盖违建时不得不绞尽脑汁想出各种“奇葩”办法。

地处崂山腹地深处的崂山城管北宅中队，辖区面积大山地多，违法建筑现象一直呈多发态势，而全中队只有执法队员21人。因为辖区多是村庄，很多民宅建设在较为狭窄的道路旁边，车辆不能到达，所以每天早上和下午的例行巡查，北宅中队城管队员刘超和同事们多半要采取步行的方式，每天的行走步数都在15000步以上，折算下来差不多10公里。

刘超略带自嘲地说，半年时间不到，他已经穿坏了三双鞋，其中两双是皮鞋，另外一双还是适合走路的老式胶鞋。

截至6月底，青岛市依法查处并组织拆除存量违建1962处28万平方米；及时查处拆除各类新生违建982处20.2万平方米，拆违总面积48.2万余平方米，相当于68个足球场大小。

近年来，崂山区在青岛市拆除违法建筑数量考核中连续获得第一名。2014年以来，崂山区共拆除违法建筑6345处、面积69.5万平方米。其中拆除新增1872处、面积16.5万平方米，拆除存量4473处、面积53万平方米，拆除新增面积年均降低11.2%，拆除存量面积年均增加31.6%，拆除新增和存量的一降一升，既有力凸显了防控机制的实效，也充分说明了拆违力度的不断加大。

打破城管执法时间规律

今年3月，崂山城管石老人中队执法人员在香港东路发现多张同一内容的小广告，上面没有电话，只印着二维码。

执法人员说，香港东路紧邻石老人风景区，是青岛重要观光道路，这些小广告如果不及时清理，会严重影响市容市貌，但由于小广告多为不干胶粘贴且粘性较大，清理起来难度大，需要耗费大量人力物力。

据执法人员介绍，一般遇到小广告后，执法人员会先对上面的电话号码进行核实并录音取证，然后责令小广告业主限期清理并到中队接受处罚，如果在限期内未完成，执法人员将对小广告上的电话号码作出上报停机处罚。

但是此次发现的小广告与之前所有清理过的小广告都不同，它上边没有留电话号码，只有一个二维码和关于健身的广告语。随后，一位年轻的执法人员掏出手机扫描了小广告上的二维码，出现一个某游泳健身的微信号，执法人员在微信号上找到一个180开头的手机号码并拨通电话，电话里小广告业主承认小广告就是自己所贴，执法人员也将通话进行录音取证。

当执法人员责令小广告业主对张贴的小广告进行清理并到中队接受罚款时，小广告业主却不愿接受任何处罚。当接受处罚的期限过后，执法人员决定对二维码扫描出的手机号码进行上报停机处理。据了解，仅今年前三个月，崂山城管已对52个拒绝接受处罚的小广告号码作出上报停机处理，而自从崂山区城管执法局开展整治乱贴乱画行动以来，已上报停机400余起，成效显著。

2010年以来，青岛市进行视觉污染整治行动，崂山区制定了“三六四”工作方案，即划分三个整治步骤、实行六项工作原则、采取四种拆除方式，率先在青岛市实行户外广告自拆奖励政策。

行动开始以来，崂山区拆除各类户外广告设施10212处、123423平方米，先后在全市率先告别高炮广告、楼顶广告、道旗广告和跨街龙门广告时代。

烧烤是青岛这座“啤酒城”的“最佳伴侣”，但“野烧烤”却让旅游城市的市容秩序遭到严重破坏。

“你们以前不是10点就下班了吗？这都快12点了，怎么还出来执法？”今年4月，面对崂山区城管执法局的执法人员，一名“野烧烤”摊主既惊讶又惭愧。

记者了解到，许多烧烤摊主和执法人员打起了“游击”，在执法人员下班后或是巡查完后，才出来摆摊。“经过多年的占路经营，这些摊主非常‘有经验’。我们选在晚上10时以后才开始整治行动，就是打破摊主掌握的城管执法规律，将占路烧烤有效清理，让他们摸不到规律，这样可以有效震慑违法行为。”执法人员说。

最终，在这场从晚上10时开始，次日凌晨2时许结束的整治工作中，执法人员共取缔占路摊位20处，暂扣经营工具40余件。

建立城管执法长效机制

“城市管理行政执法需要长效机制、创新机制。”崂山区城管执法局局长刘聚刚说。

为了进一步提升崂山区违法建筑整治工作水平，实现清违工作重点由“拆除”向“防控”转变，2014年崂山区率先在全市创新建立违法建筑区、街道、社区联动防控网格化监管机制，实现了违法建筑防控“一线双格三到四定”，开创了“防控为主、源头治理”的新模式。

刘聚刚介绍，崂山全区139个社区中，各配备一名执法局人员、一名街道人员、一名社区干部，从而解决了对违建“发现难，不报告”的问题。这种做法，在2014年就得到了青岛市主要领导的肯定。

2015年，崂山区城管执法局牵头制定了《崂山区完善违法建筑防控长效管理机制实施方案》，率先在青岛市建立了违法建筑领域“党政同责、一岗双责”制度，形成“发现及时、处置快速、联动有力、责任明确”的违法建筑防控新局面。2016年，研究制定《崂山区新增违法建筑有奖举报管理办法（试行）》，依托“崂山城管”微信公众号，率先在山东省城管执法系统和违法建筑领域建立了有奖举报制度，调动广大市民积极参与违法建设防控，进一步解决新增违法建筑发现难的问题。

城市管理行政执法长效机制还在其他领域建立。崂山区进一步健全了市容环境长效管理机制，实现“执法由被动向主动、管理由粗放向精细、目标由模糊向清晰”的转变。实施“门前五包责任制”，建立主次干道临街单位管理执法长效机制。

崂山区还建立了建筑垃圾违法倾倒、无手续运输及撒漏污染路面管理执法长效机制。发挥好区户外广告联合审批办公室的统筹协调作用，坚持国际标准，实行规划、审批、管理一体化，建立了门头牌匾及户外广告管理执法长效机制。梳理主次干道、居民小区、公共场所等乱贴乱画管理权属，建立了乱贴乱画管理执法长效机制。成立景区城管执法中队，建立了景区、景点管理执法长效机制。

按照崂山区数字化城管建设方案，三期建设正在稳步推进，内容包括更新并扩建地理基础数据，普查范围由11.3平方公里扩至68平方公里，实现全区范围内问题采集上报。

相关负责人介绍，今年以来，围绕发现问题—督办问题—核查问题这一主线，区数字化城管受理案件3682件，实际结案3331件，结案率90.5%。

创新市场化服务机制

崂山区面积395平方公里，是其他市区面积的五到六倍。目前，崂山区城管执法局共有工作人员245人（协管员119人），执法力量严重缺失，根据常住人口万分之五的配备标准，缺编将近100人。

为了解决在市容环境整治、渣土堆监管方面暴露的长效管理难度大、违法行为回潮严重、执法人员疲于应付等问题，崂山区借鉴了上海、深圳等地的经验，积极探索引入市场化、社会化管理机制，通过政府购买服务（服务外包）、企业主体参与（企业管理）、执法协助的方式解决城市管理难题。

2015年4月，崂山区城管执法局率先对石老人海水浴场周边市容秩序、生物产业园项目渣土堆监督管理引入市场化机制。7月，又将夏季露天烧烤和占路经营等工作进行了市场化服务外包。

“运行近一年来，管理效果十分明显，彻底整治了以往海水浴场摊贩聚集、车辆乱停、渣土乱倒等现象。”崂山区城管执法局相关负责人说。

“为了把石老人海水浴场那里方圆约5公里的违法占路经营者清理掉，我们通过公开招投标，选聘了北京一家公司来管理，如果他们解决不了，通过网格化机制向城管人员反映。此前这个海水浴场，每年至少占用我们30名城管执法人员，还管不好。现在管理效果非常好，举报明显减少，并且连续多年在全市海水浴场考核中取得第一名。”刘聚刚说。

在进行执法清理的基础上，通过市场化服务外包方式进行日常管理，目前全区11条马路市场彻底清理取缔，既消除了安全隐患，又营造了整洁有序的市容环境。“采取这种物业式管理，既‘解放’了我们的执法力量，又使整个旅游业形象得到了极大的提高。今年8月份，青岛市另一个区的主要领导专门交待该区城管执法局来了解，崂山区一处开设时间长达15年的马路市场怎么一夜之间不见了？这是用什么办法解决的？”刘聚刚笑称。

但市场化机制方面还存在一些问题和不足，一是管理人员素质参差不齐。“服务外包单位聘任的管理人员临时性、流动性较大，在精神面貌、队伍形象、作风纪律等方面还有待提高。”崂山区城管执法局相关负责人说。

二是管理人员缺乏工作经验和系统业务培训。“发生过管理人员与管理服务对象冲突的情况，出现过管理不到位导致露天烧烤、占路经营等回潮问题。”他说。

崂山区城管执法局在强化执法配合、加大对服务外包人员培训之外，着力细化工作标准，严格考核管理。在招标文件中明确管理范围、工作内容、服务要求等标准，重点对服务外包企业“出勤人数、工作纪律、履职情况”等方面进行全面考核，将考核结果作为合同结算的重要依据。

今年三四月份，中央编办、国家住建部以及山东省政协领导分别到崂山区城管执法局调研、指导，对城管执法的队伍建设、网格化精细化管理、市容秩序服务外包等城市管理执法创新工作给予了高度肯定和评价。