本刊记者_韦文洁

“我只能暂扣小贩的东西，因为我没有其他的法定执法手段。”广州市某区城管分局副政委王成（化名）无奈地说。

“因为我们没有办法查验对方的证件，《中华人民共和国居民身份证法》第15条明确规定，只有警察才能对他人的居民身份证进行查验。”他说。

一部城市管理执法的部门规章即将出台。8月19日至9月18日，住建部就《城市管理执法办法征求意见稿》(以下简称征求意见稿)公开征求意见。

《征求意见稿》的公布，意味着呼吁多年的城管立法终于破局，在此之后，城管执法无法律依据、无主管部门、权限各地不统一等现实问题或将得到统一规范。

但也有行政法专家指出，以部门规章的形式进行城管执法立法，法律位阶太低，掣肘城管执法的部门协作问题无法解决，建议以法律或行政法规的形式来规范城管执法。

长期以来，城管执法被戏称为“无法无天”—没有专门的法律法规和主管部门，缺乏统一规范的要求。如今，随着住建部城市管理监督局的成立，“无天”问题已经解决，征求意见稿出台后，国家层面“无法”状态也将终结，但业内人士认为，颁布一部城市管理的专门法律仍为“必须”。

为什么需要一部城管法

目前城管执法的法律依据主要是《行政处罚法》第16条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”

“截至到目前，我国依然没有一部全国统一的《城市管理法》，实际工作中基本上都是‘借法执法’。”中国政法大学公共事业管理系主任詹承豫说。

由于没有专门立法，致使各地城管在实际执法过程中都是间接引用其他法律，如《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市规划法》、《环境保护法》、《城市道路管理条例》等，从行政法规到地方法规、地方规章，横跨几十部法规、规章。

詹承豫介绍，由于城管“借法执法”所借法规数量庞大，且对城管的身份定位、权力界限、责任义务等都没有明确规定，常常出现适用法律不当带来的问题。

在东北财经大学法学院副教授刘福元看来，城市管理缺少国家层面的主管机关与城市管理没有高位阶立法是相辅相成的。“由于目前多数城管主体都是在市级以下人民政府中设置，因此相关的法律规范也多数是市一级的地方性法规和地方政府规章。”他介绍。

刘福元认为，中央层级的全国人大的法律、国务院的行政法规和部门规章皆处于缺失状态，这样就无法对分布在全国各个城市中的城管主体进行统一的规范和约束。

而且，有些法律法规对同一违法事项有不同的规定，给管理权限的划分带来困难，甚至导致城管执法部门无所适从。

如《道路交通安全法》和《城市市容和环境卫生条例》对道路抛洒滴漏都有规定；再如粉尘污染主要由环保法来约束，但实践中不少地方将这些问题都交由城管部门来牵头处理，导致职责交叉，执法的管辖边界划分不清，甚至存在多头执法、重复执法现象，部门间各自为政，职责交叉，易产生推诿扯皮现象。

刘福元认为，在缺乏上位法统一梳理、整合的情况下，各地方城管对于“所借之法”的实际执行也就呈现出“千姿百态”的局面。

住建部法规司副巡视员刘昕介绍，一些与城管执法密切相关的法律法规长期没有修订，如1992年起施行的《城市市容和环境卫生管理条例》，内容已滞后于当前城市发展的需要。

没有立法规范，造成城管执法范围界定不清。一些不好管、其他部门不愿管的事被交给城管部门，造成“城管是个筐，什么都往里面装”的现象。如扫黄打非、土地管理、乞讨救助收容、养犬管理、城区防汛指挥，甚至计划生育都被纳入“筐”中。

据不完全统计，目前城管执法涉及大约900项具体事项，对应了综合类、规划建设和房地产类、市容环境卫生类、园林绿化类、市政工程类、环境保护类、工商管理类、公安交通类、人民防空类、救助管理类、文化娱乐类、食品管理类12个大类的52部法律、行政法规，另有停车场管理、养犬管理等事项主要由部门规章或地方立法自行规范。

结束征求意见的《城市管理执法办法征求意见稿》对此进行了大幅瘦身，严格限定了住房和城乡建设、环境保护管理、工商管理等六大类城管执法范围。

地方立法创新频现

没有一部法律，并不意味着城管执法无法可依。相反，“已有很多地方政府颁布实施了专门针对城管执法的地方性法律规范，其中部分规范的内容非常细致，并且带有相当程度的创新性。”东北财经大学法学院副教授刘福元说。

这些地方法规对一些现实问题打算或已经作出了创新性突破。比如拆除违法建筑方面，现实中，城管部门作出限期拆除决定的，当事人不履行，由城管部门依照程序强制拆除，拆除费用应当由当事人承担，但城乡规划法和行政强制法等未有明确支撑条款，法院也一般不予支持。

这就造成，当事人自拆反而吃亏，不如拖着由城管部门拆。加之对违法建设拍卖和没收缺乏具体规定，导致违法成本小，而执法成本和风险大，甚至出现前面才拆除，后面当事人又立马重建的怪现象。

江苏省某市城管执法支队工作人员认为，应当在地方立法中明确执法费用由当事人承担，规定拍卖、没收的具体流程。目前，该市作为《立法法》修订后获得立法权的市，已经将城管立法提上日程。

城管执法实践中还存在另一个难题—部分案件处理容易，“真”结案却很难。

比如，规划部门对某些违法建筑物作出“可以采取改正措施消除对规划影响”认定意见，城管部门往往作出限期改正（补办手续），并处罚款的处罚。可是当事人罚款交完后，故意不办手续，城管部门往往无法结案。

还有些广告违建案件，当事人往往采用的是整体设施，无需太多建设过程，执法机关前面走程序１年多才拆除，当事人可能用一晚上就悄悄再竖立起来。依照法理，这应属于新违建，城管部门又要依照程序重新立案查处。

上述工作人员建议，如规划部门作出可以采取改正措施消除对规划影响的，规划部门应明确改正的手段、措施、期限，城管部门依法要求当事人限期改正，并处罚款。逾期未按照要求改正的，规划部门不能办理相关手续给当事人，应重新认定。

他还建议，简易结构被拆除后，违建人容易重新建设，立法中应明确只需经规划部门认定属于违建就可立即予以拆除。

也有地方立法着力保障小摊贩权益，规范城管执法权。比如广州市2008年就制定了《城市管理综合执法条例》，要求城管在行使行政检查和行政强制等行政行为时必须“亮证执法”。

中山大学法学院教授刘恒介绍，为了使当事人充分了解自己因何事被采取查封、扣押的行政强制措施，增强行政强制的透明度，同时也便于城管机关实施内部监督，《城市管理综合执法条例》对城管部门交付清单和决定书的义务、清单和决定书的必备内容等作出了规定。

刘恒认为，“人性化执法”不能停留在喊口号的层面，人性化执法要从观念层面走向行动层面，有赖于制度层面的约束。

2010年3月，武汉就在全市推行“大城管”模式，委托第三方机构对城市环境评分，在此基础上，武汉2011年7月1日下发《关于全面提升城市综合管理水平的实施意见》，力求改变“被动应付、突击整治”的城管方式，从构建“长效机制”入手探索治本之策。

《南京市城市治理条例》则在政府部门职能调整方面取得了一些成绩。在政府部门内部，在市一级设置城市治理委员会进行高位协调，以块为主，突出块的领导职能—将大部分执法队伍划归街道领导，市城管局和区城管局只领导直属的少量执法队伍。

在外部职能方面，则深入推进综合执法，加强对综合执法的监督。《南京市城市治理条例》专门规定了执法协同制度，强调行政处罚权相对集中，规定了各部门之间的衔接程序。

“很多地方政府都已颁布实施了专门针对城管执法的地方性法律规范，一定程度上解决了有法可依的问题，其中不乏具有创新色彩的优秀立法例。”刘福元说。

“但整体而言城管法制建设仍然处于起步阶段，需要进一步修订和完善。”他说，“通过类似法典的形式进行城管立法是更值得提倡的做法。”

期待高位阶立法

“在现有的基础上，推出更高位阶的立法可能好一些，比如国家层面立法应该制定法律，至少由国务院制定行政法规。”中国人民大学法学院教授莫于川也如此认为。

《征求意见稿》的公布，在莫于川看来，这次拿出一份规章位阶的征求意见稿，正是基于传统的立法思路:先试点，再制定部门规章，在部门规章基础上制定行政法规，最后制定法律。

莫于川在接受《法制日报》记者采访时说：“（城市管理领域）涉及的部门主体比较多，执法范围比较宽，法律关系非常复杂，不能通过低位阶的部门规章来解决问题。面临如此复杂的领域和事项如采取部门规章来调整，往往难以作出一些必要的法律规范。”

莫于川建议，城市管理立法不能再走传统的立法思路，特别是在有较多前期立法实践经验情况下，立法位阶越高越好，能立法就立法，不能立法也要搞个行政法规。否则，在立法资源紧缺、争相立项的当下，此成熟领域先弄出部门规章再慢慢积累经验，极有可能再过许多年也难以上升位阶推出有关行政法规或法律。

在福建师范大学公共管理学院副教授刘素芬看来，一些城市管理执法的基本机制、程序问题需要一部法律进行顶层设计。

比如，要进一步明确城市管理行政执法主体的性质和地位，明确相对集中行政处罚权的执法主体必须是行政机关，其组成人员必须是公务员，这既有利于行政执法主体权威性地位的确立，又改善和提升城市管理综合执法队伍的整体素质。

那么，制定一部高位阶的城市管理法律或行政法规，都需要对哪些内容予以规定呢？

住建部法规司副巡视员刘昕曾在2015年撰文认为，如果制定相关法律，可通盘考虑城市管理行业发展，支持城市管理机构统一设置，且可作出行政强制方面的规定。

但需要考虑与现行燃气、排水、城市道路、供水、园林绿化、市容环卫等方面行政法规之间的关系，立法空间还需要进一步论证。另外法律需经过国务院上报全国人大，周期较长，难以较快应对当前城管执法的问题。

业内人士也给出了制定相关行政法规，比如城管执法条例的建议，借此统一城市管理执法的权限和执法队伍的设置，规定城管执法的基本原则，明确执法主体资格，界定执法范围。同时把城管执法机构的性质、编制、城管执法人员的身份、方式、标准、队伍建设、部门协调机制、执法保障、执法责任等作出规定。

刘昕认为，可考虑推动出台城市管理综合执法条例，或在《城市市容和环境卫生管理条例》基础上修订。他认为，在目前立法容量有限、立法周期较长的情况下，综合考虑可行性和解决问题的针对性，推动出台行政法规，既能满足目前改革的需要，又在操作层面更为可行。