本刊记者_韦文洁 

近日，住房城乡建设部城市管理监督局（下称“住建部城管局”）以“建督综函[2016]1号”下发通知，决定在县级以上城市管理部门推行城市管理执法全过程记录工作。

“一号文件”的下发，意味着这个刚刚在今年10月成立的新机构正式履职。虽然直到现在，住建部网站上的机构简介中还没有出现城管局，但今后，其将成为国家城市管理领域的最高主管机构。

根据住建部印发的《关于设立城市管理监督局的通知》，该局负责拟定城管执法的政策法规，指导全国城管执法工作，开展城管执法行为监督，组织查处住建领域重大案件等。

中国政法大学公共事业管理系主任詹承豫认为，新机构的良好的运行，依然面临诸多挑战，无论是法律的制定实施和自上而下的理顺体制，还是统一规范的执法监督和执法程序，都必然是一个较长时期不断改进的过程。

住建部城管局能否承担起被赋予的重任，扭转社会公众长久以来对城管的负面印象，各界正拭目以待。

为什么要设立住建部城管局

随着城市规模的急剧发展和城市人口的迅速膨胀，占道经营、环境污染、市容破坏、私搭乱建乃至违法建设等问题日益突出。1996年我国出台《行政处罚法》，1997年起许多城市开始试行一项名为“相对集中行政处罚权”的行政管理体制改革，即将原来由不同部门行使的与城市管理有关的职权剥离出来，交给一个管理部门集中行使。依据这一改革思路，各地纷纷成立了专门的城市管理部门，统一行使城市管理职权。

“在前几轮体制改革中，国家和省级层面均未设置城管执法领导机构，致使城管执法队伍缺乏上级业务主管部门。”陕西省某市城管执法局一名工作人员说。

西安市于2005年组建“城市管理综合行政执法局”，并陆续在城十区、十个开发区和三个郊县实施了城市管理领域的综合行政执法工作。按照“三定方案”，市城管执法局为市政府直属机构，加挂“西安市城市管理综合行政执法总队”牌子。

资料显示，在过去相当长一段时期内，城市管理被看成是地方事务，各个城市根据各自情况确定城市管理体制，因此，在中央层面一直没有统筹、规划、指导、协调城市管理工作的部门。

后来，《行政处罚法》颁布实施以后，各地普遍成立一个新机构集中行使街头执法方面的行政处罚权。这个新的机构便是城管综合执法机构。

据中国人民大学法学院教授莫于川介绍，党的十八届三中、四中全会作出理顺城管体制的决定，但在落实中央精神时，面临最主要的问题是，中央政府和省政府层面需不需要一个部门来主管这个事情，哪个部门来管？

莫于川等学者对此一直进行呼吁，并向有关方面提出多种解决方案，由住建部门牵头作为主管部门即是其中的方案之一，并最终得到认可。

2014年全国两会期间，江苏团全国人大代表曾联名提交议案，建议成立国家城管局，理顺管理体制。在去年的中央城市工作会议以及中央下发的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中，也提出要明确主管部门。

8月19日至9月18日，住建部就《城市管理执法办法征求意见稿》(以下简称征求意见稿)公开征求意见。征求意见稿明确住房和城乡建设部是城市管理综合执法的主管部门。

但由于此前城市管理并不属于住建部门职责范围，莫于川发现这令住建部门相关工作人员很烦恼，比如起草征求意见稿，“到处抽调人，到地方去抽调人协助完成文本起草工作，压力很大”。

据报道，新设的“城市管理监督局”是一个司局级单位，由住建部督查办“转型”而来，督查办此前主要负责是查处住建领域的重大案件。

上述指导意见要求，在中央层面明确了“主管部门”后，各省区市政府也应确立相应的城市管理主管部门，加强对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。

目前，已有江苏、上海、湖北、贵州共4地设立了城市管理局或城市管理处，其中江苏省最为领先，在2015年3月便率先设立城市管理局，确定为正处级单位。

“城市管理，同时还涉及到很多其他部门，比如交通、环保、公安等，明确了城管的主管单位后，在中央、省级层面才能与其他部门进行协调配合。”扬州大学城市管理研究中心主任王毅说，在对城管队伍进行统一管理后，才能进一步明确城管职责权限，加强队伍建设，组织上岗培训，规范行政执法行为，提高城市管理执法的效率和水平。

新机构的职能

在近日下发的“一号文件”中，住建部城管局要求推行城市管理执法全过程记录工作。

文件要求，各地城市管理部门要通过文字、音像等记录方式，对执法活动进行全过程记录，客观、公正、完整地记录执法工作情况和相关证据，实现全过程留痕和可回溯管理。规范执法文书的制作和使用，确保执法文书和案卷完整准确、合法规范。合理配备并使用执法记录仪等现场执法记录设备和视频音频资料传输、存储等设备。对现场执法活动中容易引发争议和纠纷的，应当实行全过程音像记录。

文件同时要求，推进信息化建设，提高执法记录的信息化水平。积极利用大数据、云计算、物联网等信息技术，结合数字化城市管理平台建设和办公自动化系统建设等，探索成本低、效果好、易保存、不能删改的音像记录方式。做好执法文书和视频音频资料的管理和存储工作，逐步实现与数字化城市管理信息系统关联共享。

此外，文件还要求，注重记录工作实效，建立健全执法全过程记录保存、管理、使用等工作制度。定期组织对执法文书和视频音频资料进行抽查检查。充分发挥全过程记录信息在案卷评查、数据统计分析、执法监督等工作中的作用。

武汉市城管委副主任朱建华表示，这是住建部城管局成立以来下发的首个城管行政执法规范性文件，对推动执法整体化、规范化、标准化、法制化建设具有标志性意义。

除此之外，新机构住建部城管局还要履行哪些职能？

詹承豫说，“城市管理监督局”的第一项职责就是“负责拟定城管执法的政策法规”，通过全国性的专门立法，保证城管执法有充分的法律依据。

他认为，立法重点应集中在如下方面：通过立法明确相对集中行政处罚权的概念、性质、目的、基本原则；城管执法主体地位及具体的机构设置、领导体制；相对集中行政处罚权集中的范围；相对集中行政处罚权制度的程序规则；行使集中行政处罚权机关与同级其他政府职能部门的协调制度；相对集中行政处罚权的法律救济制度；相对集中行政处罚权的法律监督与责任追究制度。

詹承豫认为，住建部城管局还应规范城管执法监督机制和执法程序。这项职能，需要从统一城管执法规范，加强城管执法监督，规范城管执法程序等入手，建立并完善一套完整的城管执法监督机制，以确保城管执法的严肃性，规范城管队员的执法行为。

他指出，在城市管理机构内部通过建章立制、建立城管执法督察队、实行重大案件备案审查、行政执法告知制度和执法人员行政执法责任制等方式，实行错案追究赔偿，以此对城管工作人员的执法行为进行严格监督，促使他们严格履行自己的职责。

而在规范城管执法程序方面，需要按照行政处罚法以及有关法律法规的规定，结合本部门的实际，建立一系列程序性制度，如调查取证制度、公开制度、公正制度、回避制度、时效制度、听证制度、辩论制度、审查决定制度、处罚决定备案制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。

最后，城市管理应有重点，詹承豫认为，目前的重点执法领域是环境污染、城市违建治理等。

“当前的城市快速发展及扩张过程中，存在着诸如雾霾肆虐、大规模城市违建等对市民日常生活造成较大影响的问题，需要在这些重点领域的执法工作中凸显和加强。”他说。

能否扭转城管长期负面形象

新机构成立后，城市管理专家罗亚蒙在接受媒体专访时表示，城市管理监督局的设立解决了我国城市管理综合执法系统一直没有中央主管部门的问题，还将改变我国城管的负面形象。

“由于此前没有中央主管部门的指导，各地城管部门机构设置出现五花八门的情况，更出现城管粗暴执法等现象，这也说明我国城管执法工作需要在立法方面、执法规范化方面、城管执法队伍建设方面进行进一步的加强，城市管理监督局将改变我国城管的负面形象。”罗亚蒙表示。

城管长期以来在媒体报道和社会舆论中背负负面形象。搜索2015年全年的人民网官方微博的报道可以发现，一年中，人民网微博共发表涉及城管的报道89篇。其中，兢兢业业的工作者形象有3篇，工作难的执法者形象有9篇，非法执法者形象有27篇。

罗亚蒙也表示，有了城市执法主管部门，城市管理一定会朝着健康方向发展，但是想要立竿见影见到成效仍比较困难。“现在全国城管执法人员有300万人，素质可谓参差不齐。”

暴力执法可谓城管负面形象的标签，比如贵阳城管扇女商贩耳光，武汉城管与瓜贩发生冲突打伤13岁少年，沈阳一名大学生遇到城管执法因为手拿手机被殴打，江苏一名千万富翁也因为拍摄城管打人被群殴等。

甚至于此后衍生了“碰瓷执法”等新的负面消息：河北一名城管在执法时因多次劝阻摊贩无果，于是突然倒地，且向同行求救大呼“报警”；某地城管制止大妈发广告，争执中城管不必要的倒地等。

城管形象负面化的背后是城管人员执法素质的良莠不齐，及相关监督制约机制的缺失。

城管队伍的工作人员构成比较混杂，“既有通过国家公务员考试或者事业单位考试进入城管编制，并且通过了相关执法资格考试，属于具有执法权的‘正规军’，又有协助正规城管工作的协管员和承担城管外包工作的‘雇佣军’，还有业务多次外包后产生的或完全冒充的‘伪军’。”上述陕西省某市城管执法局工作人员说。

在中国政法大学副校长马怀德看来，城管人员性质的模糊是因为城管执法机构本身性质的模糊带来的。

他介绍，各地城市管理综合执法机构的名称大多为“城市管理行政执法局”、“城市管理综合执法局”、“城市管理执法局”或其他相类似名称。这些执法机构虽然在名称上具有相似性，但机构性质却存在极大差别。

马怀德认为，城市管理综合执法机关的性质应当定位为国家行政机关，作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门展开活动。目前，经验较为丰富、条件较为成熟的城市管理综合执法机构应当先纳入政府序列，明确其行政机关的身份定位，由同级财政为其提供经费保障。

除此之外，城管的监督机制也不够规范，近些年来社会一直发出诸如“谁来监督城管”的疑问，锦州市甚至出了新招，请市民监督城管。

“尽管小品执法、围观执法、眼神执法、鲜花执法等创新执法方式层出不穷，但恶性冲突事件仍然时有发生。”东北财经大学法学院副教授刘福元说。

他认为，目前很多研究所得出的结论往往是单一或有限的，如改善执法风气、提升人员素质、明确执法权限、加强部门协作等等，而这些方法中的一个或几个都不足以应对目前错综复杂的城管执法问题。

马怀德认为，制约城市执法体制改革和城市管理工作改进的瓶颈，就在于缺乏专门性法律以及中央层面没有明确的主管部门。在此前提下，各地城市管理综合执法机构性质不明确、设置不规范问题极为突出，并由此引发一系列衍生问题。