城管和交警贴条权限会不会重叠？同时获得两张罚单怎么办？”

 

   “执法得罪底层，贴条得罪中产。城管沦为城市公敌了。”

 

   “城管管的事情已经不少了，现代的城市病，城管能管得过来吗？城管里一些滥用暴力的害群之马，那是经常上头条啊，让人如何安心。”

 

   以上种种热议，源自一部刚刚结束征求意见的部门规章。8月19日至9月18日，住建部就《城市管理执法办法征求意见稿》(以下简称《征求意见稿》)公开征求意见。

 

    事实上，《征求意见稿》规定，城市管理执法的行政处罚权范围之一是，交通管理方面在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权。但根据公开资料显示，这并非城市管理的一项新职权。

 

    除了这项处罚权，《征求意见稿》共限定了六大类城管执法范围。

 

   《征求意见稿》的公布，意味着呼吁多年的城管立法终于破局，在此之后，城管执法无法律依据、无主管部门、权限各地不统一等现实问题或将得到统一规范。

 

   但也有行政法专家指出，以部门规章的形式进行城管执法立法，法律位阶太低，掣肘城管执法的部门协作问题无法解决，建议以法律或行政法规的形式来规范城管执法。

 

   城管执法范围确定

 

   “城管贴条”并不是新鲜事。

 

    早在2002年，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中，国务院就已经把非机动车道上的违法停车行政处罚权归城管部门，而机动车道上的违法停车行政处罚权仍归公安交通管理部门。

 

    2007年11月，《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》颁布实施。该《办法》的重点内容是明确城市管理相对集中行政处罚权的实施机关即城管执法机关的职责权限、规范城管执法机关及城管执法人员的执法行为、加强城管执法机关与相关部门之间的协调配合。

 

   根据《行政处罚法》，北京市政府决定，市容环境卫生、园林绿化、环境保护、城市停车、无证导游以及流动无照经营等14类城市管理方面的处罚权统一由城管执法机关行使，原职能部门不得再行使。

 

  “城管贴条”引起争议的背后是城管执法权限、执法范围不清晰，且不同城市之间范围不统一。

 

   实践中，许多城市的城管执法范围采取“7+1”模式，“7”是指市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理七个方面，“1”则大都是临时的、紧急的、难啃的、棘手的事情。

 

   “城管的职责不明确，往往是政府部门难管的事情都委托给城管来负责，大大小小300多项，车辆乱停放、占道经营、扬尘渣土、拆迁‘两违’等等，五花八门。”桂林市七星街道执法中队副中队长熊玉斌说。

 

  《征求意见稿》以专章的形式对此专门作出规定，严格限定城管执法范围，主要涉及六大类：一是住房和城乡建设全部领域；二是环境保护管理方面为：社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等；三是工商管理方面为：户外公共场所无照经营、违规设置户外广告;四是交通管理方面为:在城市道路上违法停放机动车辆；五是水务管理方面为：向城市河道倾倒废弃物和垃圾、违规取土、城市河道违法建筑物拆除等；六是食品药品监管方面为：户外公共场所的食品销售和餐饮摊点无证经营、违法回收贩卖药品等。

 

   《征求意见稿》给城管执法范围还留下一个口子，即上述事项之外需要城管执法的，应当同时具备下列条件：(一)与城市管理密切相关；(二)与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出；(三)执法频率高、专业技术要求适宜；(四)确实需要集中行使的。

 

    对此，中国政法大学法治政府研究院院长王敬波坦言，原来一直担心立法会回到原来的行业执法，而《征求意见稿》中肯定了综合执法的发展趋势与改革方向。对于综合执法范围的界定比较科学。

 

   中国人民大学法学院教授莫于川则认为，从《征求意见稿》确立的执法范围来看，采取的狭义的执法概念，“与现行做法不是很一致”。例如，一些城管部门手中行使的部分审批权，如户外广告等，将因此退还给有关部门。

 

  主管机构被明确

 

  “在前几轮体制改革中，国家和省级层面均未设置城管执法领导机构，致使城管执法队伍缺乏上级业务主管部门。”陕西省某市城管执法局一名工作人员说。

 

   西安市于2005年组建“城市管理综合行政执法局”，并陆续在城十区、十个开发区和三个郊县实施了城市管理领域的综合行政执法工作。按照“三定方案”，市城管执法局为市政府直属机构，加挂“西安市城市管理综合行政执法总队”牌子。

“各地城管综合执法机关的设立并无具体法律依据。因此，实践中各地均采用地方性条例和行政规范性文件来赋予综合行政执法机关的主体资格。如西安市通过制定《西安市城市管理综合行政执法条例》来设立城管综合行政执法机关。”上述人士表示。

 

   据资料显示，在过去相当长一段时期内，城市管理被看成是地方事务，各个城市根据各自情况确定城市管理体制，因此，在中央层面一直没有统筹、规划、指导、协调城市管理工作的部门。

 

   《行政处罚法》颁布实施以后，各地普遍成立一个新机构集中行使街头执法方面的行政处罚权。这个新的机构便是城管综合执法机构。

 

   据莫于川介绍，党的十八届三中全会、四中全会作出理顺城管体制的决定，但在落实中央精神时，面临最主要的问题是，中央政府和省级政府层面需不需要一个部门来主管这个事情，由哪个部门来负责？

 

  莫于川等学者对此一直进行呼吁，并向有关方面提出多种解决方案，由住建部门牵头作为主管部门即是其中的方案之一，并最终得到认可。

 

   基于此，《征求意见稿》明确住房和城乡建设部是城市管理综合执法的主管部门。

 

   但由于此前城市管理并不属于住建部门职责范围，莫于川发现这令住建部门相关工作人员很烦恼，比如起草《征求意见稿》，“到处抽调人，到地方去抽调人协助完成文本起草工作，压力很大”。

 

   没有主管单位和明确身份带来的直接影响是，“由于行政系统整体的编制名额有限，而编制的分配问题又牵涉到政府的统一筹划及各职能部门的利益，导致各地几乎都是行政与事业混编、混岗，一些地方仍然没有解决执法人员参照公务员管理这一问题，给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来了许多难题。”莫于川表示。

 

   “一些地方的市城管执法局不属于市政府组成部门，行政执法人员是事业单位身份或参照公务员管理，各开发区城管执法队伍是聘任制，有的还是劳务派遣制，与国务院‘执法人员的身份必须是公务员’的要求差距很大。”莫于川说。

 

  解决不同位阶规范的冲突

 

  《征求意见稿》出台前，城管执法部门成立至今，还没有一部有关城管执法的独立法规，处于“借法行政”的状态。

据桂林市七星区综合行政执法局统计，2015年至2016年，该局仅在拆违行动中就有41人不同程度受伤，甚至局长都曾受伤住院一个月。单独立法的缺失使城管执法队员处境尴尬，束手束脚。

 

   上述陕西省某市城管执法局工作人员介绍，在国家立法层面上，除了授权性条款规定外，各地仍是以单行法律、法规为主，自说自话，各行其是，导致城市管理综合行政执法工作的合法性在执法实践中备受质疑。

在法律中，只有《行政处罚法》第十六条对集中行使行政处罚权有一个笼统的规定，这是城管综合执法所能找到的最高规格的法律依据。

 

   现实执法中，往往暴露上位法与下位法冲突的问题，“城管贴条”即是表现之一。

 

   比如，《道路交通安全法》规定，县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。而《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》以及浙江省实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法却将法律规定为公安机关行使的权力转移给城管执行。

 

   相对于地方法规，《征求意见稿》是一部基础性的、覆盖面广的、综合性的规范，但其中一些技术性规定仍值得推敲。

其中，《征求意见稿》第十一条规定，需要集中行使六大领域以外的城市管理执法事项的，省、自治区人民政府住房和城乡建设主管部门、直辖市人民政府城市管理执法主管部门应当会同相关部门提出意见，经省、自治区、直辖市人民政府批准后实施。

 

   “是不是有必要报到省级政府，层级太高了，不利于因地制宜。”王敬波说。

 

   《征求意见稿》第十九条规定，市辖区城市管理执法主管部门可以向街道派出执法机构。直辖市、设区的市的城市管理执法主管部门可以向市辖区或者街道派出执法机构。

 

   “街道乡镇的执法队伍是否为派出机构性质，属于什么层级，在各地实践并不一样。但没有必要对街道乡镇的执法资源配置作出统一规定，要给予地方自主权。否则不切合各地实际，我还是倾向于以属地管理为原则的综合执法。”王敬波说。

 

   王敬波还建议增加执法信息共享的规定。“现在很多部门间的信息壁垒造成了执法割裂问题。只有信息共享，才能真正实现执法协作的功能。”

 

   立法位阶较低

 

   “城市管理领域涉及的部门主体比较多，执法范围比较宽，法律关系非常复杂，不能通过低位阶的部门规章来解决问题。面临如此复杂的领域和事项如采取部门规章来调整，往往难以作出一些必要的法律规范。”中国人民大学法学院教授莫于川介绍。

 

   莫于川建议，城市管理立法不能再走传统的立法思路，特别在有较多前期立法实践经验情况下，立法位阶越高越好，能立法就立法，不能立法也要搞个行政法规。

 

   国家行政学院法学部教授任进认为，根据中央相关规范性文件精神，城市管理问题涉及部门众多，应该由国务院以决定或行政法规的方式予以规范，而不是由住建部单独制定部门规章。

 

   我国法律法规中有关城管综合执法的规定最高位阶的法律为《行政处罚法》，其次是各地方法规或者条例，如《北京市人民政府关于进一步扩大城市管理综合行政执法队伍行政处罚权的通知》《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》等。

 

   由于不具有普适性，各地出台的低位阶法律的稳定性和灵活性都显得较为薄弱。政府往往能出台相关文件作为“特别法”来执行，推翻之前的相关规定，使得法律的适用出现任意性，削弱法律的权威。

 

  专家认为，在国家层面出台的相关法规规章应吸取地方立法教训。

 

   “现实中，当城管人员违法实施行政行为时的相应责任追究与相对人权利救济机制却并不完善。在追究执法人员的责任时最基础的依据是《行政处罚法》《行政复议法》及《国家赔偿法》等，其次是各地方规定的法规规章，如《安徽省行政执法过错责任追究暂行办法》，但仍旧存在大量问题，比如规定笼统、范围有限等，这就需要一部高位阶的行政法规进行具体明确的规定。”上述城管执法局工作人员说。

 

   “我曾参加过《征求意见稿》起草的专家论证会，住建部在努力推动城管立法，但过程比较吃力。”莫于川说，现代城市治理工作绝不是一个政府部门的事，非常复杂。以部门规章的形式进行城管执法立法，法律位阶太低。

责任编辑：高翔