本刊记者_韦文洁

8月28日下午，正开车行驶在北京五环路上的滴滴司机王强（化名）听到广播里说今后网约车将获得合法身份的时候，忍不住兴奋地拍打了下方向盘，汽车发出刺耳的鸣笛声，把后面的乘客吓了一跳。

普通人可能很难理解王强的欣喜，尽管网约车近两年发展得风生水起，司机也收入颇丰，但司机们知道这其中有多少不易。他们一直饱受非法营运的质疑，拉活拉得并不理直气壮，大额罚单的风险时刻存在。

合法化，意味着一个新时代的到来，意味着一个国家对一种新型业态的明确认可，也意味着这个庞大市场的一切变数都摆在了台面上。

历时两年，网约车的合法化历程显得并不顺利，然而，放眼世界，中国又是第一个吃螃蟹的。一切似乎仍是“福祸难料”。

回应现实

在公开征求意见将近10个月后，交通部、公安部等七部委联合发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》或笼统称为《网约车新政》，其中明确网约车的定位和法律地位，也对长期以来实践中暴露出来的问题进行相应的规制。

此前，各类网约车安全事件频频曝光于媒体，引起人们对这一便捷服务的担忧。

仅以今年为例：5月，深圳一名女教师在夜晚搭乘一辆滴滴顺风车去学校时失联，后警方查明她是被滴滴司机拉至偏僻路段抢劫并杀害；6月，知名电子竞技选手马玺清在搭乘滴滴专车时，与司机因拼车问题发生纠纷，被司机持刀砍伤，左手两条手筋被挑断；7月，一名17岁少女在微博上求救称乘坐滴滴快车时遭到司机性骚扰长达40分钟……

从深圳市交委的调研数据来看，这些并非个案： 2015年4月至2016年5月，深圳警方已接到2685起涉及网约车的警情，且警情呈现逐月上升趋势。其中，涉及滴滴平台的警情2227起，占比82.9%。

而同一时期深圳的交通事故数据分析则显示，网约车事故率高于私家车，59%的网约车在交通事故中负主责，发生43宗死亡事故。

针对上述现实，《暂行办法》对网约车的驾驶员设置了相对较高的准入门槛，除了要求三年以上驾驶经验和三个记分周期没有扣满分记录外，还要求无交通肇事犯罪、无危险驾驶犯罪记录，无饮酒后驾驶记录、无吸毒记录，并且“无暴力犯罪记录”。

最后一项要求是《暂行办法》新增的，此前的征求意见稿没有，暴力犯罪包括抢劫、故意伤害、故意杀人、强奸、猥亵等罪行，确实是对现实频出各类恶性案件的回应。

此前曾出现过多起网约车乘客打车遭遇事故后，责任认定及赔偿说法不一、维权困惑的事件，这也是《暂行办法》起草过程中乘客最关心、争议最大的问题之一。

公开征求意见时公众几乎一边倒地支持“平台应承担承运人责任”，反对声音则认为平台只提供信息对接服务，并非真正意义上的承运人。

《网约车新政》采纳了前一种意见，认定网约车平台公司不仅提供信息对接匹配服务，还直接组织车辆运营、分配工作任务、确定服务价格、制定服务标准、决定收益分配、实施驾驶员管理和服务评价等，是客运服务承运人，需要承担承运人责任。

8月1日交通部又就《网络预约出租汽车运营服务规范》征求意见，其中进一步明确：当服务过程中发生安全事故，经营者应承担先行赔付责任，不得以任何形式向乘客及驾驶员转移运输服务风险。

对于公众关心的个人信息安全问题，网约车新政也从多个方面完善保护，要求网约车平台公司采集驾驶员、约车人和乘客的个人信息，不得超越提供网约车业务所必需的范围。除配合国家机关依法行使监督检查权或者刑事侦查权外，平台不得向任何第三方提供驾驶员、约车人和乘客的姓名、联系方式、家庭住址、银行账户或支付账户、地理位置、出行线路等个人隐私和敏感信息。

首个部门规章

历经两年才得以出台的《暂行办法》是全球第一个部门规章层面的网约车监管法规。

“这是全球范围内首部为‘互联网+’、分享经济立法和正名的法规，体现了监管层对新事物的重视和对分享经济的认可。”中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍评价说。

作为一种新兴事物，网约车一直在世界范围内存在巨大的争议，一些国家限制、禁止它的发展，把它当作没有牌照、不能上路运营的“黑车”，例如德国、法国、日本、新加坡等。有的甚至同一个国家内，不同地区对它的态度也并不一致，例如在加拿大，魁北克视其为传统出租汽车，首都多伦多则把它当成新兴服务业态。

“全球对网约车监管还没有形成定论，即使在网约车的发源地美国，主管部门也在不断探索它的定位、劳动关系、价格管理等。”交通运输部副部长刘小明在新闻发布会上坦言，我国对网约车在认识上可能还需要一个过程，因此，现阶段用《暂行办法》来规范可能更为合适，以便在实施过程中进一步跟踪、完善这个《暂行办法》。

刘小明说，对于网约车，我们没有“一禁了之”，而是最大限度地适应新业态特点，创新制度设计，量身定制许可条件，简化许可程序，支持规范发展。

据《参考消息》报道，中国的这一创新之举引起了国外的广泛关注。《金融时报》称网约车服务在很多国家遭遇抗议和禁令，但中国政府寻求利用这种技术促进经济增长。在中国，网约车已迅速从一个小众领域发展为一个大规模产业，智能手机的普及促进每日数百万次出行，而《网约车新政》则为中国其他行业树立了先例。瑞士《新苏黎世报》网站称，发达国家政府大多因为传统出租车司机的反对而难以为网络预约出租汽车立法，但北京“在几个月内就把事情做好了”。

调整与博弈

2015年10月10日，业界盼来了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，一个月的公开征求意见期间，交通部收到了六千多条反馈意见，其中七成涉及网约车改革。

如今人们看到的《暂行办法》相较10个月前有了很大的变化，许多意见被立法采纳。

工信部信息通信研究院政策经济所副总工程师何霞接受媒体采访时称，新出台的《暂行办法》有较大进步，比如取消车辆8年强制报废、不再要求公司与驾驶员签订劳动合同、不再明文要求“数量管控”、明确网约车实行市场定价、简化平台线上审批程序等，这些调整对网约车发展将起到积极的作用。

对于网约车的报废问题，征求意见稿原来拟规定遵循现行《机动车强制报废标准规定》，营运车辆报废年限不超过8年。

这一规定在征求意见期间受到司机们的广泛关注，也引起了较大争议。反对的声音认为，很多网约车并非专职运营车辆，照搬8年报废期不合理，建议改为按照实际运营里程报废。

新政采纳了上述意见，规定网约车行驶里程达到60万千米时强制报废。不过考虑到乘车安全问题，也规定行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时，应当退出网约车经营。学者评价这一调整符合科学规律和市场实践，比较符合一般车辆的安全行驶里程规律，既区别于民用普通车辆，也有别于营运车辆，既考虑到网约车主的实际利益，也保障了用户乘客的安全权益。

对于网约车的定性，新政有了重大变化，此前的征求意见稿要求网约车辆的使用性质登记为“出租客运”，《暂行办法》则是明确将其登记为“预约出租客运”，两字之差，兼顾了出租客运的性质和新兴业态的特征，并删除了原来要求网约车安装计价器的条款。

关于平台是否与司机签订劳动合同的问题，也在征求意见期间引起了巨大争议，根据交通部公布的数据，七成针对此条的意见表示反对，认为双方不属于劳动关系，而只是经济合作。一旦签订劳动合同，还会改变网约车平台轻资产的互联网模式，与共享经济思维不符。

《暂行办法》对此进行了调整，条文表述从“与接入的驾驶员签订劳动合同”修改为“根据工作时长、服务频次等特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议，明确双方的权利和义务”，进一步放宽了订立合同这一要求。

交通部解释，考虑到网约车平台公司与驾驶员签订劳动合同可能影响一些兼职司机从事网约车运营，《暂行办法》明确签订劳动合同或协议，以适应网约车专兼职从业的要求。

《暂行办法》还删除了“网络预约出租汽车不得同时接入两个或两个以上的网络服务平台提供运营服务”这一条款。

朱巍因为长期关注网约车问题多次受邀参加交通部组织的立法研讨会，他认为交通部能够在短时间内做出顺应公众需求的调整，“刚开始有点意想不到”。

正如刘小明在发布会上说的那样，在这个过程中，制度设计时协调了新老业态的公平竞争，协调了乘客、驾驶员和企业的利益关系。

合法化波折

今年太原封杀“滴滴”的新闻铺天盖地之时，原计划最迟于5月底出台的《网约车新政》并没有如期而至。

新政的爽约得到了社会的谅解，专家认为对于这样一个存有巨大争议的新生事物，谨慎态度是值得肯定的。

实际上，自2012年3月“摇摇招车”正式上线，4年间“滴滴”、“优步”、“易到”、“神州专车”相继席卷中国各大中城市以来，关于网络约车的合法性话题就争议不断。

网约车一开始就被认定为不合法的事物，“摇摇招车”曾经的联合创始人张涛回忆，当时他做得最多的一件事就是去首都机场附近的交警大队交罚款、捞人。

不过，这并没有阻止网约车市场的迅速膨胀，为了抢占市场，各约车软件大打补贴战，网约车市场一派生机勃勃之势，钱似乎多得永远花不完。

合法化的曙光最初出现于2014年5月，国家交通运输部办公厅发布《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知(征求意见稿)》；两个月后，该通知正式颁布。

业界认为，此举承认了打车软件的合法性地位，或者至少是奠定了手机召车软件市场合法性的政策基础。

2014年11月，在一次例行新闻发布会上，交通部官员引用国务院总理李克强的话说，对于一些新兴业态的监管，我们还没有经验，“别上来就一棒子打死”，能看到的风险尽可能控制住，但也要给一个发展空间。

不过，令专车司机们比较沮丧的是，2015年全国两会上，交通部部长杨传堂在被媒体问及私家车能否进入专车运营时，给出了斩钉截铁的五个字—“永远不允许”。

这一年，各地网约车的日子仍是冰火两重天，市场持续增长，来自于监管部门的打击也此起彼伏，罚单不断。

但另一缕曙光也在持续不断地打击中出现。2015年9月，上海市交通委正式宣布向滴滴快的专车平台颁发网络约租车平台经营资格许可。这是国内第一张专车平台的资质许可，“滴滴”“快的”也成为第一家获得网络约车租车平台资质的公司。

今年全国两会上，网约车的话题热度升温，交通部部长杨传堂的表态出现了“反转”。

杨传堂虽然仍然明确作为新生事物的网约车在现行法律法规下是不合法的，但表示“我们在制定暂行办法时并没有一禁了之，而是通过立法让专车获得合法身份，并通过设计可以操作的、可以执行的具体政策，鼓励新业态规范发展，提供差异化、多样化的服务，更好地来满足人民群众高品质、多层次的出行需求”。

杨传堂还透露，自己坐过网约车，也请交通部的工作人员和自己的司机坐过，甚至一些中央领导也体验过。

两会刚刚结束，颁行了18年的《城市出租汽车管理办法》由住建部和公安部废止。这条消息引起了广泛关注，业内认为，这将为出租车的下一步改革和网约车的合法化铺平道路。

后来刘小明透露，《暂行办法》的起草花费了近两年的时间，交通运输部于2015年初开始联合有关部门启动改革事宜。

政策落地

新政既出，无论是网约车平台、司机还是乘客，现在最关心的是政策的落地：地方细则将作何规定。

业界人士指出，国家层面的《暂行办法》只是在网约车的定位、准入、主体责任等方面明确了大致方向，但具体到价格、数量规模等细节的确定，留给各城市较大的自主权。

例如最受关注的价格问题，征求意见稿拟规定的是实行“政府指导价或市场调节价”，《暂行办法》则明确为实行市场调节价，但“政府认为有必要实行政府指导价的除外”，将最终决定权交给了地方。

如此前争议较大、屡屡遭遇执法的顺风车、拼车的管理，《暂行办法》也没有明确，要求“按城市人民政府有关规定执行”。同样由地方享有自主权的，还包括网约车的数量规模等。

交通部有关专家认为，对于网约车的管理，大城市尤其是一线城市会管得严一些，小城市会更放开一些。在一些交通拥堵严重的城市，应该不会靠发展网约车来解决交通问题，就会对网约车数量有所限制。

据《中国经营报》报道，北京已经有意对网约车数量进行限制，并整顿当前的网约车市场。“十多年来，北京的出租车数量一直保持在6万多辆，现在网约车的数量已经远远高于这个水平，且几大网约车平台还在一直扩张，不可能再让它这样没有任何限制地发展。”

北京工业大学城市轨道交通学院副院长陈艳艳也认为，北上广深四个一线城市现在本身就对小汽车限购，对网约车的数量应该也都会有所限制，但不同城市的限制规模可能会有所不同。“网约车只能是公共交通的一个补充，不应该成为通勤上班的主要工具，当它跟社会拥堵的矛盾较大时，政府的选择肯定要优先发展公共交通，控制这种载客的小汽车。”

在中国的西北，甘肃省兰州市最近表示拟对网约车规模实行总量限制，必要时实行政府指导价。根据兰州市城运处的说法，考虑到道路交通的承载能力，以及新旧业态的协调发展，网约车数量不能无序增加，且“若政府定价，网约车价格肯定要高于巡游车”。

《暂行办法》将于今年11月开始施行，交通部要求各城市交通运输部门要在城市人民政府的领导下，结合地方实际，3个月内完成实施细则的制定工作。由于要统筹考虑整个城市的发展、容量以及协调平衡各方利益，地方细则的制定也是个难题。

谁将受益

作为目前网约车市场份额比例最大的两家公司，“滴滴”和“优步”在《暂行办法》出台之后均表示，新政体现了国家对网约车新业态的认可和支持，他们按照要求规范运营，积极申请网约车平台公司相关经营许可。

根据新政，烧钱补贴、乘客受益的价格大战也将终结。《暂行办法》中明确，网约车不得妨碍市场公平竞争，不得以低于成本的价格扰乱正常市场秩序。

“这明确否认了网约车市场的‘唯资本论’乱象，让网约车平台之间的竞争、网约车与出租车之间的竞争回归到正常市场环境，各个经营者之间需要以提高服务质量和保护消费者权益为竞争核心，不能仅靠砸钱来掠夺市场。”朱巍分析说。

在过去的2015年，“滴滴”砸出了40亿美元用于培育市场，而“优步”也曾公开提到每年在中国市场的亏损达到10亿美元。

这意味着过去几年乘客享受的专车低价与司机享受的高额收入都是建立在烧钱基础之上的，新政的出台宣告了这一时代的终结。

另一个更令消费者忧心的新闻是，在新政颁布三天后，网约车两大巨头“滴滴”“优步”宣布合并。

涨价似乎随时将至。

“滴滴”虽然在一开始对涨价传闻不置可否，表示将遵循市场规律，根据不断变化的市场需求来对网约车服务进行合理定价，不过在新政出台一周多后，媒体调查却发现，即便没有对价格作出明确的调整，但乘客在相同时间段内约车溢价却在2.1倍以上。而对多地媒体曝光的涨价信息梳理之后发现，网约车价格上涨幅度普遍在20%－30%之间。

有媒体称“司机和乘客享受补贴的好日子到头了”，这可能正是目前的残酷现实。

业内人士分析，此前烧钱补贴只是为了培养用户习惯，抢占市场份额，随着份额逐渐清晰，寡头已然成形，跑马圈地时代当然就会慢慢结束，新政的出台只是一个契机。“滴滴”“优步”的合并则是进一步加剧了这一新兴市场的垄断。

当然，也有专家认为，此前靠烧钱亏损砸出来的市场是虚的，实际的市场需求量并没有那么大，当企业结束补贴追求利润时代到来后，才将形成真实、健康的市场，对整个行业是有利的。

另一种观点则指出，即便网约车的价格较此前有所上调，相比于传统的巡游出租车来说，网约车的价格还是有优势的，只是在结束价格野蛮竞争后，综合服务水平才将是各平台比拼的重点。

深圳市政协委员、深职院交通运输研究中心主任王雪也持类似观点，她接受《证券日报》采访时表示，网约车合法化将打破行业封闭和利益格局固化的局面，此次政策出台会将优秀驾驶员和运营管理经验变成稀缺资源，未来将成为出租车或网约车行业的核心竞争力。

当然，对于网约车这样一个新兴事物，中国率先走到了前列，但仍是在摸索中前进。一切都需要实践检验和时间来观察。