本刊记者_韦文洁

志愿服务缺乏国家立法的时代将要终结。

2016年6月5日是《志愿者服务条例（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），在全国范围内公开征求意见的截止日期。

这是志愿服务立法领域的破冰之举，在此之前，在国家层面的志愿服务立法一直处于空白状态。社会各界呼吁立法的声音也已持续多年。

多年以来，志愿服务在实践的跌跌撞撞中逐渐成长，规模渐大，但因此暴露出来的问题不少。此次被寄予厚望的《志愿者服务条例》，需要如何回应这种现实呢？

破冰之举

5月6日，国务院法制办在其官方网站上发布了《志愿服务条例（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），向全社会公开征求意见。

《意见稿》贯彻了十八届三中全会“支持和发展志愿服务组织”的精神，从多方面鼓励和支持志愿服务。

《意见稿》规定，国家鼓励企业事业单位、基层群众性自治组织和其他组织为开展志愿服务提供场所和其他便利条件；鼓励企业事业单位和其他组织在同等条件下优先聘用或者招用有良好志愿服务记录的志愿者；公务员考录时应当注重考察其志愿服务有关情况。县级以上人民政府及其有关部门应当在各自职责范围内为志愿服务提供指导和帮助；根据实际情况采取措施鼓励有关设施、场所对有良好志愿服务记录的志愿者实行优待；可以依法通过购买服务等方式支持符合条件的志愿服务组织向社会提供志愿服务。

《意见稿》同时规定，自然人、法人和其他组织捐赠财产用于志愿服务的，依法享受税收优惠。高等学校可以将学生参与志愿服务纳入实践学分管理。

曾参与中央民革调研志愿服务法制化建设的中国人民大学法学院教授汤维建评价说，《意见稿》既是一个规范法、调整法，同时还是促进法、保障法，相信并期待它的出台，将极大地改变志愿服务法律调整不力、法治水平不高、社会评价参差不一等现象，从而依法保障我国志愿服务事业的快速发展。

《意见稿》草案是由民政部起草的，上报国务院后，国务院法制办征求了有关部门、地方政府意见后，会同民政部进行研究和修改，最终形成公开征求意见稿。

在长期呼吁的加强志愿保障方面，《意见稿》不仅规定志愿服务组织的风险告知、技能培训、安全教育、尊重志愿者隐私等义务外，还特别强调相关情况下应签订书面协议、购买保险、记录志愿者个人信息以及在志愿服务过程中发生人身、财产损害的，由有关组织或者个人依法承担相应的民事责任等。

在重庆市江北区绿叶义工志愿者协会的创始人张海峰看来，实践中志愿服务组织在风险告知、技能培训、签订合同等都基本能够做到，但在购买保险、信息登记和法律责任划分上其落实会存在很多问题。

而对于很多志愿者关心遭遇损害后的保障问题，《意见稿》规定“由有关组织或者个人依法承担相应的民事责任”，也被认为过于原则化。“和众泽益志愿服务中心”张永敢对此表示担忧，这看似提出了发生损害时的解决途径，但是遇到问题具体如何解决仍是“一头雾水”。

另一引人关注的问题是，此次立法对于志愿服务组织的态度，《意见稿》的规定是“其登记管理按照有关法律、行政法规的规定执行”。

清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜教授指出，这意味着志愿服务组织都应当依法予以登记注册。

《意见稿》草案是民政部牵头起草的，而对社会组织的登记和管理恰恰是民政部门的职能之一。张永敢认为，在当前国情下，志愿服务组织的登记注册依然存在很多的条条框框，如果要求所有的志愿服务组织都进行登记注册，那么将造成很多的草根志愿服务组织被排除在外，“这显然与中央的政策导向不相符合”。

困难重重

今年7月民政部负责人在就《关于支持和发展志愿服务组织的意见》答记者问时透露，据不完全统计，截至2015年底，全国依法在民政部门登记的志愿服务组织仅有2.5万个，“我国多数志愿服务组织尚未在民政部门进行登记”。

“从保护志愿者的切身权益、推动志愿服务组织规范化发展的角度出发，应该引导志愿服务组织去民政部门登记。”该负责人表态说。

根据“中国志愿服务联合会”发布的数据，截至2015年12月，我国已实现31个省区市志愿服务组织区域全覆盖，覆盖志愿者超过1亿人。

中国志愿服务史上具有里程碑意义的一年是2008年，在当年的汶川大地震救援工作中，深入灾区的志愿者队伍达300万人以上，后方参与抗震救灾的志愿者人数达1000万以上。随后在北京奥运会期间，有10万赛会志愿者、40万城市志愿者以及100万社会志愿者参与。志愿服务在中国变得家喻户晓。

不过，尽管规模日益在扩大，志愿者在社会中也日益常见，但在实践中，志愿服务仍然面临诸多难题。

作为《北京市志愿服务促进条例》起草小组牵头人，中国人民大学教授莫于川此前参加过北京奥运会前的一项调查，发现从事奥运志愿服务的志愿者存在许多风险，除工作量大、疲劳过度之外，还有来自运动项目本身的风险，此外还有观众和志愿者服务的矛盾纠纷引发的风险，等等。

如果这些只是潜在风险的话，一些志愿者在从事志愿服务受伤后的遭遇，更令人寒心。曾于2010年参与青海玉树地震紧急救援志愿服务的外科医生罗虞川，在救助一位老人时不慎摔伤，治疗花费数千元，但事后没有任何部门给他解决这笔治疗费，他只好自己为这份热忱买单。

这样的事例在实践中不胜枚举。

张海峰坦言，实践中除了在进行风险较大的志愿服务活动时会为部分志愿者购买保险外，志愿服务组织很难为所有志愿者购买保险；而且由于志愿服务组织的资金来源有限，很多组织没有成本去一力承担志愿服务过程中的损害责任。

莫于川接受媒体采访时透露，在我国既往的志愿服务活动中，一半左右的公益组织没有给志愿者买过保险，10％左右的志愿者参加志愿服务活动时受过身体或精神伤害。

作为志愿服务组织的负责人，张海峰自2013年以后就开始限制组织的规模了，因为规模越大承担的风险也越大。他也一直呼吁加强志愿者的公共保障，例如购买公共性社会保险。

对于志愿服务这些困境，不少人已有所关注。

全国政协委员傅惠民就提到过，我国社会参加志愿服务的程度不高，只有不到10%的人口注册参与志愿服务，与发达国家50%左右的人口注册率相比，存在较大差距。他指出原因在于“全国性的志愿服务法律法规持续多年难产，财政资金和社会捐助支持志愿服务的保障机制不够健全。”

地方立法

在志愿服务发展迅速、而国家层面的立法尚处于空白的这些年，地方立法对此进行了探索。

1999年9月，《广东省青年志愿服务条例》颁布，这是国内第一部关于志愿服务的地方性法规。2003年，黑龙江省出台了《志愿服务条例》，首次在立法上将志愿服务的参与主体从青年扩展至全民，是我国第一部全方位的志愿服务地方性法规。

近十几年来，北京、上海、天津和浙江等多地也陆续颁行了规范志愿服务的地方性法规和条例，据北京律师王慧考证，截至2015年6月，全国共有38个省份出台了志愿服务的地方立法。

女童保护基金法务部部长、北京律师王优银解读说，虽然现在很多地方出台了志愿服务的地方性法规，在一定程度上对规范和保障志愿服务起了作用，“但是这些法规的内容相对简单与表面，呈现出多程序性少实体性、多原则性少可行性的特征”，而且，地方法规也无法约束跨省的志愿服务组织，也无法对这类志愿服务提供保障。

地方立法的另一个问题是就同一问题的规定难以统一。“对志愿服务组织的界定、对志愿者权益的保障、对志愿者的奖励措施和奖励标准、志愿服务中的法律关系和法律责任等方面，各地立法差异较大、水平悬殊。”莫于川说。

对于实务中出现的问题及立法现状，多年来许多代表委员都提过志愿服务立法的议案提案。例如早在1995年，时任共青团中央书记处书记袁纯清等就提交了《关于制定社会志愿服务法》的提案。2011年，有92名代表和海南代表团提了四件制定志愿服务法的议案。

2014年，民革中央主席万鄂湘率调研组赴多个省市就“加快我国志愿服务法制化建设”主题开展调研，随后联合中国人民大学行政法研究所共同起草完成了《志愿服务条例（示范文本）》，并向中共中央、国务院报送了《关于加快我国志愿服务法制化建设的建议》，其中分析了目前我国志愿服务普遍存在的问题，如全国性立法缺失，地方性法规缺乏权威性；社会认同度较低，社会参与志愿服务的程度不高；管理体制不顺；平台建设不够完善、缺乏激励机制；经费缺乏保障等。提出尽快出台国家层面立法、加大志愿服务经费保障、健全志愿服务表彰激励机制、建立全国性的志愿服务保险制度、落实教育培训主体责任等建议，这份建议得到了多位中央领导的批示。

在2015年全国两会上，民革中央还向全国政协大会提交了《关于大力推进志愿服务工作的提案》。

包括民革中央提案在内的这些建议有不少内容被此次《意见稿》采纳，例如民革中央在调研中了解到资金不足是制约志愿服务的“瓶颈”问题后，建议加大经费保障，将志愿服务经费纳入各级政府一般财政预算，或通过政府购买服务的方式。与众多志愿服务组织一样，民革中央也呼吁积极探索建立全国性的志愿服务保险制度，使人身意外伤害保险和公共责任保险得到“全覆盖”，这在《意见稿》中也有所体现。

他山之石

起源于西方国家的志愿服务在相关立法上也早有范例。

例如志愿服务法律体系内容充实的美国，上世纪七十年代便制定了《志愿服务法》，并在后面不断地进行修订以适应社会的变化发展。这部法律是美国用于规范志愿服务活动的核心法律，以志愿者为中心是该法的基本理念。该法对志愿服务做出了明确的界定，并对志愿者承担法律责任的情形做了严格限制。

“实质上是在因志愿者有关活动引起的民事诉讼中给予志愿者、非营利组织和政府机构相应的保护。”王慧律师评价说。

王慧认为，我国立法最值得借鉴的是通过法制化的形式明确志愿者的权利义务，现在我国地方立法虽然也有相关规定，但内容笼统，可操作性不强，志愿者只有付出，缺少权利保障。

统观世界范围内发达国家的志愿服务立法，绝大多数都在上个世纪就制定了统一的法律法规，如德国的《奖励志愿社会年法》、日本的《特定非营利活动促进法》、法国的《国民服务法》和加拿大的《志愿工作法》等等，形成了系统又权威的志愿服务管理体制和志愿服务保障机制。

统观这些立法，除了明确对志愿者、志愿服务组织进行清晰界定之外，一般也都规定了对志愿者的激励措施、运营资金来源保障、出现问题后的解决保障、明确的监督条款等。

长期关注志愿服务立法的学者莫于川认为，志愿服务活动主体多元化、行为多样化、内容丰富化，社会组织关系复杂微妙，仅靠行政立法不能满足我国志愿服务法律保障的特殊要求，应当由全国人大制定通过法律来予以规范调整。

这种观念在行政法学界颇受肯定，知名行政法学家应松年认为，作为国家治理体系的一部分，志愿服务立法应以国家立法为前提，再由行政部门出台实施条例，形成配套完整的志愿服务规范法律体系。

事实上，十一届全国人大常委会公布立法规划时，也曾提到会研究论证志愿服务法，视情况作出相应安排。2010年全国人大常务委员会内务司法委员会曾主持起草过《志愿服务法（草案）》，由内司委牵头共青团中央、民政部等相关部门起草，并向专家征询过意见，但草案最终并没有进入立法表决程序。

《意见稿》公开之后，多方声音指出其对志愿服务组织规定的义务与权利不对等，担忧这可能会影响志愿服务组织的积极性。因此，包括学界和实务界也在呼吁，减少《意见稿》的强制干预色彩，加强权利性内容条款，为志愿服务创造更宽松的发展环境。