最高人民法院近日印发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》（以下简称《通知》），规定行政首长不出庭应诉法院应记录在案，可建议任免机关严肃处理。通知专门强调，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的，或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明，可依照行政诉讼法相关规定予以公告，并建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。 

众所皆知，行政首长出庭难一直是困扰行政诉讼的老大难问题，偶尔有行政首长出庭也会被媒体重点报道和渲染，而对多数行政首长不出庭应诉的情况，司法机关往往束手无策。这次最高人民法院出台的司法文件，针对行政首长不出庭问题出台了具体的处理意见，有望在一定程度上遏制行政首长出庭难问题，补上行政首长出庭应诉的责任制短板，用问责制破解“告官不见官”现象。

前不久，国务院办公厅发布《关于加强和改进行政应诉工作的意见》（以下简称《意见》），明确被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。《意见》规定四种情况被诉机关负责人应当出庭：对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。经人民法院依法传唤的，行政机关负责人或者其委托的工作人员不得无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭。

根据行政诉讼法和《意见》的精神，《通知》从以下几个方面作了细化和解释：出庭应诉的行政机关负责人，既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人；行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭；涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭；行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关相应的工作人员”，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是人民政府作出的，人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关的工作人员，也可以视为被诉人民政府相应的工作人员。

   《意见》明确要求强化行政应诉工作监督管理。加强行政应诉工作考核，将行政机关出庭应诉、支持人民法院受理和审理行政案件、执行人民法院生效裁判以及行政应诉能力建设情况纳入依法行政考核体系。要严格落实行政应诉责任追究制度，对于行政机关干预、阻碍人民法院依法受理和审理行政案件，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭，被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭，拒不履行人民法院对行政案件的判决、裁定或者调解的，由任免机关或者监察机关依照行政诉讼法、《行政机关公务员处分条例》等规定，对相关责任人员严肃处理。

   《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出健全行政机关依法出庭应诉的要求。修订后的新《行政诉讼法》规定了行政机关首长出庭应诉：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。被告没有正当理由拒不出庭或未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以向其上一级行政机关或者监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

不过，修订后的《行政诉讼法》对行政机关首长出庭应诉的规定依然属于原则性规定，专家学者们普遍认为该规定“偏软”，没有规定不出庭应诉的具体问责程序及责任追究后果，可能导致形同虚设。《意见》进一步明确了四种情况被诉机关负责人应当出庭，并要求加强行政应诉工作考核，纳入依法行政考核体系。该文件在一定程度上填补了《行政诉讼法》相关规定过于原则的短板，建议将《意见》和《通知》的有关内容适时补充进《行政诉讼法》，赋予刚性的法律效力。