视点：在执法规范化改革的路上前行
发布时间：2016-07-25 10:03 | 来源：法制与新闻
法制与新闻 记者_韦文洁
似乎没有哪个时候，公安执法规范化的话题会像今年五六月份这样引人关注并讨论热烈。
一系列公安执法公共事件引发全民热议，中央深改组又恰在此时审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》，话题进入了中国最高层的关注视野。
为什么在此时重提执法规范化改革？现实中公安执法的真实状况如何？公安执法在现阶段面临何种挑战？改革将面临哪些难题？
查证风波
后来引发大讨论的这次风波最初看起来并不起眼。
Daisy-梦冰（自述者网名）和她的妹妹2016年5月21日中午12点左右去亲戚家，路经深圳宝安区建安二路流塘市场门口时，被一位身穿警服的男子盘查身份证。由于两人均未随身携带身份证，且“只看到他穿着警服，没有出示证件，也没有拿扫描身份证的仪器，再加上他说话很凶狠”，两人向穿警服男子提出要查看他的证件，遭到男子拒绝。
随后，穿警服男子和一名便衣以涉嫌妨碍公务之名将两人拉入警车内，在警车开往派出所途中，两名女子再次与穿警服男子发生言语争执，一名女子用手机视频记录了争吵的过程。
从后来在网上广泛流传的视频来看，双方几分钟里争吵的内容主要集中在是否打人、是否妨碍公务、执法过程出示证件等问题，开车的穿警服男子有“对，没错，我看你长得漂亮，没错的，我就把你关起来，把你跟那些艾滋病，跟小偷，跟强盗关在一起，我让你慢慢去享受，你看着吧”，“你以为我是你什么人，我就是警察，我在执行我的公务，懂吗？你就必须配合我，你就记住这一条，今天是你自己犯贱”等过激言辞。
该网友后来在接受媒体采访时说，自己和妹妹在流塘派出所被扣留审问了将近一个小时，将她们带进来的警察还恐吓说“要拘留我们24小时，把我们和艾滋病强盗那些人关在一起”，“还要给我们留案底，让我们有前科”。
视频在网络上流传开后，引起广泛关注。
随后，深圳市公安局宝安分局称已经关注到此视频，并就此事展开调查。次日凌晨，宝安公安分局在其官方微博发文称，宝安公安分局流塘派出所民警陈某在执勤过程中言语失当，存在过错，该民警已被停止执行职务。
宝安区公安分局局长周兆翔向两名当事人赔礼道歉，也向全社会道歉，称“看了视频，反应就是两个字—‘愤怒’”，“此名民警在车上的行为让人大跌眼镜、大失所望，满口胡言乱语，连一个公民的形象都不如”。
虽然深圳警方调查、致歉迅速，事件很快平息下去，不过关于警察应当如何查验身份证却引起了不小的争议。比如，警察可以随意查验公民身份证吗？公民是否必须出示身份证？警察如何才算表明身份？
中国政法大学法学院教授解志勇解释说，公民应首先配合公安机关对身份证的查验，如果对公安执法有疑问，可以在配合查验之后，通过诉讼、复议、内部监督等渠道进行申诉。
解志勇认为，目前说警察查证是随意执法是一种误导，居民身份证法规定的是依法查验，即有案、有事、有嫌疑。而如何判断一个人有嫌疑，大多数情况警察是根据经验判断，这就带有一定的主观性，而法律赋予了警察这方面的自由裁量权。
中国人民大学法学院副教授王旭认为，因为我国还没有行政程序的一般法，没有对表明身份的基本要件作出一般性规定，所以只能依靠具体的法，在具体的情境里进行具体应对，也就是目前表明身份有的是通过制服，有的是亮证照，有的还有专门的执法证照。目前表明身份要看具体法律的规定，今后立法还应进一步完善。
并非个例
深圳检查身份证事件只是最近警方不规范执法的个案之一。
此前不久，兰州财经大学的两名男生，因拍摄警方执法而被强行带到兰州榆中县和平镇派出所，在拒绝交出所拍视频后，被民警用警棍殴打，“屁股被打开花”。
此事件在网上传播开后，当晚榆中县公安局即通报认定网上反映情况属实，并对涉事民警先行采取禁闭措施，由县纪检监察部门介入调查。
同一时间在法律圈广为传播的另一热闹事件也与不规范执法有关，广西律师吴良述到南宁市青秀区法院立案时，因拒绝法警强行检查随身物品而遭到殴打，衣服裤腿被撕烂……
根据《第一财经日报》报道，近五六年仅媒体公开报道的各类公安机关及警员执法不规范事件便超过百起。
中国人民公安大学警务改革与发展研究中心主任魏永忠接受《法制日报》记者采访时说，公安执法工作量大面广，涉及老百姓生活方方面面，经过多年改革探索，公安执法办案更加文明规范，但仍存在一些固化的执法不规范问题，由此导致的负面事件也时有发生。
一个不容忽视的事实是，当前正值社会转型期，矛盾多，处于执法一线的基层民警常常处于这些矛盾的前沿。由于警力不足、压力过大等原因，经常面对处理各种突发情况，这本身就是一种挑战。加上目前法律法规对执法过程规范化的规定相对笼统，执法不规范的现象就比较容易发生。
据北京师范大学中国刑法研究所副所长彭新林观察，现实中少数基层公安在查处治安案件时，不愿意耐心进行思想教育工作，动辄使用强制传唤手段，少数民警还存在滥用警械警具、对嫌疑人进行体罚虐待暴力殴打等现象。“从严格意义上说，这些都属于不规范执法。”
高层关注
没有证据表明哪起事件真正触动了最高层。不过，正是在北京昌平一起涉嫌执法不规范案件被全国舆论包围之时，中央深改组审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》。
在5月20日的中央深改组第二十四次会议上，上述意见只是审议通过的文件之一，不过引起了法律界的强烈关注。
有专家评论说，该意见“具有极强的战略性、针对性和现实性”。
中央深改组在会上强调，要深化公安执法规范化建设，要着眼于完善公安执法权力运行机制，构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，保障执法质量和执法公信力不断提高。
意见审议通过的次日，公安部部长郭声琨立即主持召开了公安部党委会议，传达上述意见及其精神。他要求“以更加扎实有效的措施，大力推进、全面深化公安执法规范化建设，切实把严格规范公正文明执法的要求落实到每一项执法活动、每一起案件办理 中”。
事实上，公安部门推进执法规范化建设已有多年。自2008年以来，公安部先后下发关于执法规范化的指导意见、总体安排、阶段性成效标准等一系列文件，制定、修订了公安机关办理刑事和行政案件程序规定等23件部门规章，制定了29万字的《公安机关执法细则》，发布了有关“巡逻盘查”“现场处置”“涉案财物管理”等执法重点环节的330余件规范性文件。
不仅高层关注，社会也关心：如何才能规范公安执法？
近日，公安部部长郭声琨在天津调研时指出，阳光是最好的防腐剂，要进一步健全警务公开制度，依法依规公开执法依据、执法程序、执法进度、执法结果，以公开促规范、以公开促公正，不断提升公安机关的执法公信力。
对此，专家学者也提出了不少建议。
在中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波看来，应当加强整体执法体制的改革。
因为从社会的整体执法大环境来看，执法资源的配置不是很科学，很多执法资源是配置在一线以上的各职能部门，包括区县级的职能部门，但是一线的执法人员，尤其是和老百姓接触密切的基层，资源非常匮乏。但现实中大部分问题发生在基层，所以在体制上执法资源配置和社会的需要是不匹配的。
“把执法资源向基层来配置，越是违法行为多发的地区越是要配置更多的执法力量，这就需要从编制、经费、保障向基层倾斜。”王敬波说，同时要加强综合执法，减少交叉，整合执法力量，提高执法效果，在工作机制上，要加强执法协助，同时加强《行政处罚法》和《刑法》间的衔接。
中国人民公安大学警务改革与发展研究中心主任魏永忠则建议，除了规范执法场所外，还要加强队伍的专业化建设。据他介绍，近年来公安机关全面推行执法资格考试，未通过基本级执法资格考试的将被禁止执法办案。同时设立激励机制，鼓励民警参加中高级考试，与晋职晋升等挂钩，以此督促民警随时学法、自觉用法、规范执法。
清华大学法学院教授张建伟认为，公安机关自身加强权力行使规范化，属于自制自律，但如果缺乏健全的他制他律机制，仍然没有足以遏制警察权放纵的力量。因此他建议加强对警察权的外部制约，特别是司法权对侦查权的控制，将最有可能侵犯公民自由权利的政府权力纳入司法审查体系。
他山之石
通过司法审查确立规则是许多国家规范行政执法权的有效手段之一。
例如美国联邦最高法院通过判例的形式确立的诸如非法证据排除规则、米兰达警告等法律规定，较好地规范了警察就搜查、扣押、讯问等权力的行使。
广为人知的辛普森案，正是由于警方搜集证据的不规范造成的瑕疵，最终导致整个案件的反转，对辛普森杀妻的指控不成立。
英美实际都类似，司法审查权在规范警察执法中发挥重要作用，很多欧美电影中警方要获得搜查令等都需要取得法官的许可也是一种写实的反映。
在美国，对警察执法的监督部门还包括司法部，其有权对侵犯公民权利的警察机构或警察采取起诉等干预措施，及时防止和纠正警察执法过程中的违法或错误行为。
当然，外部监督更为人熟知的则是无孔不入的媒体，任何不规范的执法都有可能被曝光，从而确保警察执法行为的廉洁、高效和规范。
在操作层面，美国警察机构都会为每一个执法单位提供标准操作规程，其中规定缜密周详，内容科学，具备很强的可操作性和实用性。如警察拦截检查车辆时，应将拦截地点和被拦截车辆的车型、颜色和牌照号码告知指挥中心，夜晚拦截时应考虑同时使用交通警示灯和探照灯，探照灯应当对准嫌疑车辆的后视镜等。警察依规程而行即能较好地胜任日常执法工作。
此外，同样值得一提的是国外对警察执法权益的保障和良好的执法环境。在美国，警察执法权威是受到法律和各种机制有力保障的，警察在执法过程中是不受任何法律之外的干扰，哈佛教授能够因拒绝配合警方调查而被捕，总统能够因对办案警察发表批评性言论而致歉。美国袭警罪的严厉也是众所周知，在执法时任何与其身体上的接触均被视为违法。
执法困境
一个显而易见的事实是，中国警察面临的并不是那么单纯美好的执法环境。
去年轰动网络的交警下跪执法事件就是其中一个缩影。
事发于河北邯郸市人民西路邯武大桥东口，一名司机涉嫌酒驾被交警查获，他的老母亲跪在地上为儿子求情，为避免围观民众产生误解，民警也跪下来向这位母亲解释酒驾行为的危害及违法性。
如果这还不够心酸，那么层出不穷的同类新闻一定能说明问题：“男子闹市街头无证驾驶奔驰违停被查，加速逃逸被拦停后将交警撞倒”；“一男子骑无牌电动车被交警拦下后驾车撞倒交警，还在朋友圈发文称‘看交警不爽就把他撞了’”；“违章宝马车强行转弯撞死交警”；“男子手持菜刀胁持民警，掐民警脖子被刑拘”……
近日，网络上发表的一篇名为《如何扶起基层警察正在缺失的执法自信心》文章中，分享了警察内心的一些真实想法。
文章中提到，目前在基层民警的潜意识里普遍认为，警察职业越来越成为一项高危职业，不但要面对抓捕犯罪嫌疑人时存在的危险，还要面对执法过程中发生的各种意外事件给自己带来的不利后果。基层警察目前还普遍存在一种消极执法情绪，因为执法中各种偶发性意外事件，令他们充满了不安全感和怎样执法才能保证自己人身安全的困惑。
在近期闹得沸沸扬扬的一些相关个案讨论中，警察也开始对执法过程中遭遇的恶劣执法环境、执法依据缺乏可操作性、警察现场执法缺乏绝对控制权等问题表达出强烈的诉求，通过微博、微信、警察公众号等自媒体发声，要求立法者保障警察在执法过程中的执法权益，将“袭警罪”入刑；期盼系统内高层及所在单位在每一次热点事件中，为执法问题是否合法、适度而陷入极大争议中的警察争取执法权益。
另一个无可回避的背景则是，随着移动互联网的迅速发展，公开执法活动可能受到的外界监督也越来越多，虽然有时候这样的监督效果未必是正面的。正如《人民日报》评论指出的那样：当前媒体格局、舆论环境、传播方式发生深刻变化的时代背景下，一个看似不起眼的执法细节很可能就会演变成一起公众热议的舆论事件。
也正是基于此，目前许多基层民警对规范化执法建设的态度有了变化，从有些抵触心理到逐渐接受认可，例如执法信息化建设，一些地方要求将执法视频同步上传到警务平台，实时监控，这一方面虽是监督，另一方面更是保护。
当然，从长期来看，良好执法环境的形成还尚待时日，这也并非警方一己之力所能完成。
清华大学法学院教授张建伟认为，目前还处在法治转型期，人们还不习惯从法治角度看问题，在案件处理过程中，警方如果能够遵守正当程序，秉公处理，民众也应该维护法律权威，避免躁动情绪，共同培养警民互信关系，警察和民众应该能形成一种顺畅的互动关系。
“公众应该培育法治意识，针对每一起案件要不设立场，理性看待，不抢在真相之前放大情绪。”张建伟表示。
责任编辑：高翔
