日益严重的交通拥堵已成为生活在北京的人们最头痛的问题之一，甚至让周边的城镇也深受其害。为治理交通拥堵，北京市政府采取了种种强制措施：从2008年10月11日起，实施机动车按车牌尾号每周停驶一天的政策；2010年底，市政府公布《北京市小客车数量调控暂行规定》，并规定从2011年起实行摇号购车，当年的小客车额度为24万个（平均每月2万个）；从2014年起，每年的额度缩减为15万个，并取消长期进京证，外地车辆进京只能办理7日有效的短期进京证；从2015年11月27日起，每天6时至22时，长安街沿线及二环主路禁止外地车辆通行。

   然而，尽管限行、限购、限外等一系列政策层层叠加，北京的交通拥堵状况依然十分严重。

   5月26日，北京市环保局、交通委在北京市政协召开的雾霾治理问题提案办理协商会上表示，已经初步制定交通拥堵收费政策方案和技术方案，将借鉴新加坡、伦敦等城市的经验。目前，这一方案正在组织进一步深入研究和论证。曾经被不时提上议程的拥堵费政策，是否能在北京这座“堵城”得以实施？

   如果这项政策得以实施，那么北京将成为世界上治堵措施最为严厉的大都市。

 

   拥堵费征收依据

   “通过收费来控制交通需求，如果进入这个区域的需求没有那么大，就别进入。靠经济手段调节，这个区域的车辆就少了。”中国人民公安大学交通工程系副教授丁立民认为，可以通过这样一种逻辑关系来缓解交通拥堵。

   诚然，征收拥堵费治理拥堵，最终目的是为了影响人们的出行方式，而并非限制人们的出行。

   实际上，从2012年起，关于拥堵费征收的消息就时常出现在公众视野。2012年发布的《北京市“十二五”时期交通发展建设规划》中提到，北京将在“十二五”期间出台拥堵收费管理政策；2013年，《北京市2013-2017清洁空气行动计划》中明确提出将研究制 定征收交通拥堵费；2015年，有报道称，2020年京津冀三省市合并成立“国家首都特区”，北京市中心收取拥堵费的方式将取代限牌限购，解决拥堵。

   收取拥堵费，目的是利用价格机制来限制城市道路高峰期的车流密度，达到缓解城市交通拥挤的目的，提高整个城市交通的运营效率。同时，又承担起减少二氧化碳排放的重任。

   不过，也有不少专家认为，目前北京征收拥堵费的条件还不成熟。

   北京大学法学院教授邓峰表示，用收拥堵费的方法来治堵，起码需要两个逻辑支持：第一，拥堵的原因和上路汽车的数量之间存在更紧密的因果关系；第二，采用收费方法能够有效降低拥堵，尤其是有效区分拥堵的造成者和受到拥堵困扰的人。“这两个因果关系，在北京市政府的决策中并没有任何调查研究的数据支持。”

   对此，交通运输部管理干部学院教授张柱庭的看法是：“从法治的角度看，现有法律规定全国人大有权决定征收项目，地方人大和政府都没有这个权力。”

   中国人民大学法学院教授刘俊海在接受本刊记者采访时说：“征收拥堵费有一定的正当性，但其合法性还要靠诚信、民主决策去保障。”

   “正当性就在于处理好公共利益和个人利益之间的利益冲突。正当性的依据主要有三点：一个是保护环境，减少尾气排放。特别是雾霾治理方面，关系到公众的健康，通过征收拥堵费可以遏制私家车出行。另一个是鼓励大家乘坐公共交通出行、绿色出行的方式。我现在的出行都是坐地铁，去地铁站骑自行车，第三个就是避免拥堵现象。让真正有特别亟需的人，像载老人看病的私家车，能够更快、更方便。”刘俊海教授向本刊记者解释道，“征收拥堵费应该经北京市人大通过地方性法规，决不能是有关部门一拍脑袋来决定。我认为将来还要开听证会，要开门决策。至于征收的方法和征收的标准，都应当问计于民，汇聚民智，做到开门决策，透明决策，科学决策，民主决策。”

   在目前的法律框架下，除了经营性公路和还贷性公路可以收费，城市的路面交通收费并没有法律依据作为支撑。

   今年3月全国两会期间，针对“征收拥堵费能否解决大城市交通问题”的提问，全国人大代表、北京市常务副市长李士祥在北京团开放日活动时给出了答案：“不是为了收费而收费，更不可能拍脑门。这不是一个简单的行政行为，必须建立在科学的基础上。”交通运输部部长杨传堂也曾公开表示，征收拥堵费的政策在制定过程中，会听取各方意见，并提出解决大城市交通问题要“疏堵结合、综合治理”。

 

   拥堵费征收标准

   收多少，怎么收，收完之后如何使用？开征拥堵费，实际上面临着包括征收区域、模式和收费标准等一系列问题。

   对于征收交通拥堵费的标准，专家表示应该参考国际惯例，通过区域范围和通行次数两种方式征收。

   据了解，国际上对征收交通拥堵费有一个通行指标，即人均交通成本占人均可支配收入的比重不超过8%。参照北京市收入来算，在北京的用车成本约为每年4000元。

   以在北京东北二环上班的市民为例，一周可以有四天开车上班，以一天30元的停车费计算，一年开车上班的停车费就高达5760元。仅这一项，已远远超出上述的平均用车成本。

   中国人民大学公共政策研究院执行院长毛寿龙在接受本刊记者采访时说：“征收拥堵费有可能采用一种复合的方式。首先要考虑老百姓的承受力，其次是对交通是否有显著影响，两者之间会达到一定的平衡。”

   毛寿龙进一步解释说：“如果按照通行次数计算，郊区的车通行次数费比较合适，但如果你住在二环内，按照区域范围收取月租、年租费比较合适。不同的车，通行的频繁程度不同，如果你必须收年费，车子基本都不进城，一年去一次就要收1000元，那也不合适。如果天天进城，每天收几十到上百块钱，那肯定也不合适。最终肯定是一个各方面平衡的结果。”

   对于征收拥堵费的技术层面问题，毛寿龙表示，后续也会产生一些问题。他认为，现在管理很简单，主要是用于限行的监控。一旦涉及到收费，这个系统就复杂了，因为收费会涉及到所有的车辆，其工作量是非常大的。

   对于收多少费，收了能否真正立竿见影治理交通拥堵，毛寿龙从经济学角度做了阐释：“如果能收得上来，10到20元还可以考虑。北京的高速费也就这个价格，按高速费的收费标准收，进城10公里5元，20公里10元，如果超出这个范围就会影响经济。毕 竟，北京交通状况拥堵本身就是跟经济运行热度有关系的。”

   另外，毛寿龙还指出，征收拥堵费不得不考虑的因素还有三点：承受力、对拥堵源的显著影响和区域拥堵的严重性。他认为，综合考虑，收费应该不能让人明显感觉有费用压力，但如果一次收几十块钱，那跟停车费涨价也差不多，可能只是开始有点影响。而且，北京大多数人开车出去是去上班，不是消费行为，所以他们还会选择这种出行方式，只相当于税重了一点而已。

   “如果不是影响到北京人的消费出行，也没有显著影响到北京人的工作出行的话，尤其是商业出行，交通流量不会有多大变化。即使有一点影响，也很快会恢复到老样子。如果有显著影响，则会影响到北京的经济发展。”毛寿龙从交通运行与经济发展的关系上做了具体分析。

   毛寿龙说，就目前来看，既然各种措施都没能使北京交通拥堵这一现象有显著缓解，那么，光靠征收拥堵费也解决不了多少问题。

 

   征收拥堵费的国际成效

   城市交通建设是一个全球性问题，如今正在研究的征收“拥堵费”，在国际上早有先例。新加坡、英国伦敦、瑞典斯德哥尔摩、意大利米兰等城市都针对交通拥堵问题征收拥堵费。

   新加坡是世界上最早征收交通拥堵费的国家。1975年，新加坡就开始在市中心控制区域征收“交通拥堵费”，启动限制区域执照系统。除公交车辆外，进入收费区的车辆都要缴费。最开始是采用人工方法，1998年开始实行公路电子收费系统。

   新加坡除了自行车以外，所有车辆都必须安装与车牌号唯一对应的读卡器。手掌大小的仪器，可以插入现金储值卡。当经过电子收费系统时，司机无需停车，收费器就可以自动扫描扣费。如果储值卡中余额不足，车主将会在两周内收到罚款单，除补交拥堵费外，还要交10新元罚款。如果一个月内都未交罚款，就有可能面临最高1000新元或拘禁一个月的处罚。交通管理局会根据车流量调整收费标准，每车次收费多为0.5新元至3新元。

   征收拥堵费后，虽然新加坡高峰路段车辆减少了25000辆，平均车速提升近20%，但对拥堵费的征收一直存有争议。

   伦敦收取拥堵费，在世界范围内引起的影响最为广泛。从2003年2月开始，伦敦开始对进入市中心的车辆征收交通拥堵费。

   收费区内设置了大约800个摄像头，专门识别车牌号。拥堵费实施初期，收费标准为每辆车每天进入收费区一次性交纳5英镑“进城费”。2005年7月，收费标准调高到8英镑，2006年调到10英镑，2014年调到11.5英镑。

   缴纳拥堵费有多种渠道，可在停车场、加油站、售货亭和邮局等专门设立的报税网点缴纳，也可以通过网络或电话缴纳。对于要进城的车辆，驾驶者可在进城当天缴纳，也可以提前预付，如果需要经常开车进城，还可按周、月或年缴费，可以享受一定优惠。如果未及时缴纳通行费用，则根据时间不同，缴纳数额较大的罚款。

   虽然拥堵费的收费标准近年来一直呈上涨趋势，但效果却在不断减弱。而且行政费用花掉了拥堵费收入的一大部分，用于改善公共交通系统的费用却被削减，明显呈现越收越堵的趋势。

   相比之下，瑞典斯德哥尔摩被认为是征收拥堵费效果最成功的城市。其在收费的同时大力加强公共交通建设，并形成绿色出行概念，可谓以拥堵费为辅，以改善为本。

   斯德哥尔摩自2006年1月开始试行征收拥堵费，2007年8月正式实施，试行7个月。在试点完成后两个月时，斯德哥尔摩举行公投，民众投票通过。

   目前，收费区域面积约48平方公里（含水域），进出收费区域边界线都需要付费。拥堵收费系统由一个围绕中心城的收费圈构成，共有18个收费口，其中14个收费口与桥梁相连。

   收费时间从早晨6时30分到晚上18时30分，周末及节假日全天不收费。费用从10到20瑞典克朗不等。早晚高峰时段每次20瑞典克朗（1瑞典克朗约为0.8元人民币），其他时段每次10瑞典克朗或15瑞典克朗，每车每天最高收费60瑞典克朗。

清洁车、公共汽车、环保车辆、军用车辆、紧急车辆、国外牌照汽车以及其他或大或小的运行车辆均被在特定时间内收取相同的交通拥堵费。

   车辆进城和出城计算全部是由程序自动完成的。在收费路段的公路上方，通常有电子长牌，激光感应器探测到车辆通过收费点后，启动照相机拍摄车牌号，前后各拍一张，识别车辆，进而根据通过时间段计费。

   公路管理部门每月会给车主发送账单，通过互联网或者银行收取拥堵费。此外，车辆还可以通过安装与车主银行账户相连的无线电发收机，自动支付拥堵费，或者使用信用账号，也极为方便。如果不按时缴纳，就可能面临500瑞典克朗的罚款。

   在限制人们开车进城的同时，斯德哥尔摩市政府致力于发展公共交通，尤其是使用清洁能源，便利的公共交通被认为是征收拥堵费的必备因素。目前，68%的斯德哥尔摩人步行或者骑车上班。

   除此之外，不少国家也曾尝试征收拥堵费，比如意大利的米兰等，但实践中却争议不断。还有不少城市提出相关议案，最终因公众等反对，未能推行。

 

   治堵应加强公共交通建设

   同是经济发达、现代化程度比较高的大城市，但交通状况不同，资源分布不一样，造成拥堵的原因也不一样。

   假如公共交通承载量不够，车主要么交纳拥堵费，要么承受交通不便带来的困扰。

   根据《北京市交通运行分析报告(2015年)》显示，目前北京拥有18条地铁线路，876条公交运营线路。

   庞大的公共交通网覆盖了整个城区，但城市公交系统仍不够完善。比如，公共交通在高峰时期已经在超负荷运转，此时将难以承受被交通拥堵费“转移”的部分开车人群，更谈不上舒适度和人性化了。

   对于增加公共交通承载力方面，毛寿龙认为，北京一直在加大力度修建地铁，而且北京还有很多地方没有地铁，说明还有投入的空间。刘俊海教授建议，希望征收拥堵费的听证会不要走过场。他希望交通委能够跟罚款部门召开会议，车主代表、普通民众代表、政府机关代表、无利第三方代表、专家代表来论证开征拥堵费的正当性、合法性、科学性、可操作性，甚至还有可诉性、可裁性、可执行性。同时，他表示，如果征收拥堵费，公务车也要同等对待。

   毛寿龙认为，城市规划和管理者不应该只看到收取交通拥堵费、市内停车费等价格杠杆作用，治理拥堵还有很多方法。比如，在地铁附近修建多层停车场、合理设置红绿灯的间隔、错峰上下班等，这可以让人们在增加驾车成本的同时得到其他的出行解决方案。如若不然，征收拥堵费也仅仅是一种“税收”而已，对城市拥堵现象无法起到实质性的作用。

责任编辑：高翔