禁摩限电仅月余，媒体称之“史上最严”，政府回应“始料不及”,学者质疑其合法性，专家甚至形容为“民怨沸腾”……看似不起眼的一项举措，如何在一线城市深圳掀起如此轩然大波？

    “深圳禁摩限电，严重侵犯了老百姓的私权、财产权等民生权利，与深圳号称一流法治城市相距甚远，是在给深圳抹黑。”经济学家宋清辉对本刊记者强调。

 

    深圳街头，在一系列政府“联席会议”的调控下，城管、交警，甚至特警队员统一行动，禁摩限电“大动干戈”。

    事实上，今年3月底，广州提交审议的《广州市非机动车和摩托车管理条例(草案)》同样拟对摩电“封禁”，而且禁得更为彻底—禁售、禁油、禁行、禁停和禁营运。

    深圳此举当然有其原因。2015年全年，深圳涉摩涉电交通事故死亡人数为114人，已占死亡总人数的24.77%，伤亡率明显高于其他交通事故，从中不难看出深圳之所以禁摩限电，一方面是为了降低事故发生率，另一方面是为了打击非法营运。

    这项工作已经先后调整并发布相关两轮电动车限行通告共14期。根据最新的一期限行通告，目前深圳市限电的具体区域包括522条限行道路、22个限行片区以及1条严管示范路，目前原特区内已有约85%的道路限行，原特区外中心城区主、次干道已限行。限行道路、片区主要集中在主、次干道，公交、地铁覆盖率高的区域，其他未限行区域、道路，二轮电动车可以通行。

    据深圳市邮政管理局数据，2015年深圳收派加件量达到21.65亿件，快递的业务收入222.97亿元，同比增长32.19%，占GDP1.3%。这些快件以每件平均160元的货值来算，已支撑起3464亿元社会销售额。但目前末端快递仍以两轮、三轮电动车为主，在深圳原关外地区，电动三轮车占快递运输工具总量的90%。

    对于广受关注的电动三轮车问题，深圳交警明确目前限行：“待快递业专用电动三轮车国家标准出台后，将根据深圳的实际情况，研究制定分区域、分路段的具体政策，切实解决快递物流最后一公里的问题。”

    然而，深圳此举引发了全国范围内的舆论质疑。“没预料到全国的反响远比深圳的反响大。”深圳市公安局交通警察局局长徐炜表示。

    反对的声音来自各方。

    “没有提供自行车非机动车车道，先行剥脱路权，那就是软性的承认可以在机动车道中行驶，可是现在以这个为借口来谴责非机动车主，不给路权，没有程序正义，政府官僚显然是违宪违法了。”部分电动车主言辞激烈。

    “电动车可以说是当前最为环保的交通工具，没有尾气排放，使用的电能属于清洁能源，有一定的运输承载能力，占用空间也比较小，能够节省人们的出行时间。”王先生觉得相对于机动车而言，电动车这样环保、快捷的交通工具被禁，实在令人费解。

    “政府行政一个重要原则是需要兼顾各方利益。政府财政收入要投入到公共交通，行政法对政府权力行使的制约需要体现。行政程序的过程需要更多的公共参与，包括各个方面利益团体的参与。”北京大学法学院教授沈岿对本刊记者说。

    对此，经济学家宋清辉说，当一种东西涉及到人们自身利益、而这种东西又被禁止的时候，原本的受益者会对“禁令”非常不满。例如，在禁烟令颁布之后，最不满的是烟民；在行人闯红灯逮着要被罚款的时候，最不满的是习惯闯红灯的人；当购买汽车限牌的时候，最不满的是那些正想买车的人。因此，在深圳市政府开始禁摩限电时，自然会有大量的利益相关者表达不满。

    压力之下，深圳交警局出面召开发布会，更多的意味是在“解释”，强调通过禁摩限电来支持快递业发展的理念。

    深圳市交警局指挥处处长刘晓定介绍，深圳禁摩限电一开始是单纯禁摩，到2012年起增加限电内容，全面启动禁摩限电工作，“涉及电动自行车的各类交通事故的人员伤亡率明显高于其他交通事故，危害性非常高”。

    深圳市交警局局长徐炜称，深圳道路资源紧缺，路权争夺激烈，交警推出一些限制性措施的同时，也在思考如何让更多使用群体共享道路资源。

    禁摩限电成为道路资源管理治理的一项现实课题。“我们只能够根据不同区域、不同时段、采取不同模式来分别提供给各类的使用者。”徐炜呼吁城市管理者用智慧共同解决这一难题。

 

    舆论首先质疑的是：这样一场大规模的禁限行动，有无法律依据？

    深圳市公安局几份关于禁摩限电的通告，提及了《道路交通安全法》第39条和《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第36条的规定作为其法律依据。

    《道路交通安全法》（以下简称“《道交法》”）第39条的内容是：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”《深圳经济特区道路交通安全管理条例》（以下简称“《深圳道交条例》”）第36条第1款的内容是：“市公安机关交通管理部门可以根据道路通行条件，划定区域、路段、时段，对摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车采取限制通行或者禁止通行的措施，但经市公安机关交通管理部门批准并核发专用标志的车辆除外。具体办法由市政府另行制定。”

    前者是最高立法机关制定的法律，后者是深圳市人大常委会制定的地方性法规，深圳市公安局的禁摩限电行动似乎在依据的合法性上没有问题。

    然而，舆论的矛头直指立法缺失。

    对此，沈岿并不认为相关立法不够完善，“更准确地说是比较模糊”。他说，就公共交通的管理这个事项更多的是地方事项而非中央的事项。因为各个城市的发展轨迹不同、城市人口不同，在一些中小城市，很多居民没有购买私车的能力或需要，而摩托车、电动车的使用相对普遍，这里就没有反映出禁摩限电的需要。而一些大城市、一线城市，这种需要就比较突出。

    “从这个角度来说，很难说立法上有什么缺失。新的立法法出台，地方上得以根据自身情况制定行政法规和行政规章。”沈岿说，“看似不那么起眼的禁摩限电行动，其实是在真正考验地方政府的法治思维和法治能力。这里面的问题是值得深思的。”

    他说，《道交法》第39条，公安交管部门得到的授权应该是局部性的或临时性的采取禁行或限行措施，而不是全部的或者绝大多数主干路段的或者长期性的措施。而该条款并没有明确是局部性的或临时性的。沈岿强调，全部的或者绝大多数主干路段的或者长期性的禁行或限行措施，并未被明确排除在这个条款可能的涵义之外。《深圳道交条例》第36条第1款里的“划定区域、路段、时段”的措辞，更有可能是不排斥做更多解释的。

    同时，其授权的合法性或者说是合宪性也值得斟酌。假设《道交法》和《深圳道交条例》可以得到非常宽泛的解释，它们授予公安交管部门的是十分广阔的自由裁量权，这种空白支票式的授权是否合宪、合法呢？“我们同样缺乏一个权威的司法机构，在解释《道交法》、《深圳道交条例》时，明确宣布‘空白支票式授权’的解释不是立法本意，因为立法机关是不可能进行如此一揽子授权而不加任何有实际意义的限制的。”沈岿表示。

    相比较《道交法》第39条，《深圳道交条例》第36条第1款除了上述的模糊性、授权正当性问题外，还有一个值得仔细推敲的地方，即为什么该条款让深圳市公安部门“可以根据道路通行条件”，单单是“对摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车采取限制通行或者禁止通行的措施”，而不是像《道交法》第39条那样对“机动车”也一视同仁地列在可禁止或限制的范围之内呢？“这样的地方性立法是否存在维护部分群体利益而罔顾另外群体利益的问题呢？是否违背宪法上法律平等原则的问题？”沈岿说，这些可能产生的法律争议，同样缺乏成熟、有效、便于民众可得利用的纠纷解决机制。

    沈岿表示，由于立法本身的模糊性和目前对地方立法合法性审查的缺失，这样的争议将是持续存在的。

    这次深圳禁摩限电沿用的几个文件分别是《深圳市公安局关于继续在宝安、龙岗区和光明、坪山、龙华、大鹏新区部分区域道路禁止摩托车行驶的通告》(深公(通)[2015]4号)、《深圳市公安局关于继续禁止摩托车在福田、罗湖、南山、盐田四区内道路行驶的通告》(深公(通)[2015]5号)和《深圳市公安局交通警察局关于对我市部分道路限制电动自行车行驶的通告》(深公交(通)[2015]117号)。

    “这几个通告位阶都是比较低的，属于规范性文件。”沈岿说，依据十八届四中全会精神，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

 

    回顾整个法规制定过程，显然也有可商榷之处，否则这样一个法规出台也不会掀起如此轩然大波。

    事实上，早在2003年深圳已开始禁摩；2012年，增加限电，并于2012年4月全面启动禁摩限电，前后发布了十多期限行通告，“目前原特区内已有85%的道路限行。”

    不满的人们一部分是习惯使用电动车代步的，一部分则是要靠快递小哥送货的，一部分是从事载客的，一部分是用于运输的。禁摩限电后，他们的利益都受到了严重损失，最为明显的是近期快递每日送货量严重下滑，令买方、卖方和快递之间的工作极为不便。深圳市政府的禁摩限电导致部分供应链环节出现了瓶颈，在短期内可能会影响到区域经济的发展，小商品物流将受到影响。

    对于来自使用“摩电”较多的快递行业企业的质疑，深圳交警部门强调，“整治行动并非针对快递业”。车辆被查扣的原因均为涉及相应道路交通违法(如进入机动车道、逆行等)；共查扣快递行业的电动三轮车33辆，这部分电动三轮车均属非法拼装、改装的电动三轮车。

    而且自2012年开始，深圳就对邮政、快递等行业，以及运送桶装饮用水、瓶装燃气等单位所使用的电动自行车实行备案制，经统一载物托架和车身颜色，纳入管理，允许上路行驶、不限行。目前备案车辆达到4.3万辆，其中快递业近1.8万辆，占所有行业总数的41%，行业配额最多。针对快递行业协会的诉求，深圳交警又落实增加了5000辆备案电动自行车的配额，后续会充分考虑行业、企业的具体情况，进一步协调增加配额。

    2015年底，深圳成立禁摩限电工作联席会议。今年3月21日，联席会议决定即日起到6月底，在全市范围开展禁摩限电源头治理专项集中整治行动。

    然而《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”而国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》也有类似的要求。显然，深圳市大范围、较长时期的禁摩限电，并不是临时的、局部路段的禁限行。临时禁限行可以不属于重大行政决策，但如果说大范围、较长时间的禁限行并非重大行政决策，是无论如何难以服众的，毕竟它涉及相当多的摩托车、电动自行车的所有者和使用者。

    一种非常普遍的批评声认为，深圳禁摩限电政策侵犯了公民的财产权。

    “摩托车、电动车的使用权、所有权都是因为这个一刀切的禁摩限电措施而使其行使受到限制。从这个意义上也可以说是侵权。”沈岿认为。

 

    事实上，无论是企业、政府、还是学界都不约而同地提到了快递车辆的标准问题。的确，电动三轮车在中国生产和保有量虽大，其生产和使用环节的国家标准和法规却一直模糊不清，这也是导致电动三轮车难以规范使用的一个根本性问题。

    深圳市交警局表示，由于对电动三轮车至今还没有国家标准，因此现在的电动(机动)三轮车均属非法生产，也无法取得牌照，更不能上路行驶。因此也同样不能用于送快递。由于无法上牌、未购买保险，一旦发生事故，赔偿、医疗费用等问题不但会给受害者及其家属带来伤害，也会给使用人、快递企业造成困扰。据了解，多数快递企业不允许员工违规违法使用三轮车；但少部分企业要求员工“带车入职”、约定出事全部由员工负责等，加剧隐患风险。

    其实早在2009年，我国电动车行业就曾尝试推出《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》，但遭到电动车企业几乎一致反对，国家标准化委员会因此不得已推迟执行该标准。

    之所以遭到众多企业的反对，无非是利益博弈。国家邮政局发展研究中心助理研究员潘迪透露，按照我国现有标准，只要电动自行车的设计时速超过20公里，整车重量超过40千克，就将被归类为机动车，其上牌、管理和驾驶都需要按照机动车来管理。然而，机动车制造企业有一系列更严格的准入标准，绝大多数电动车企业达不到准入标准，这也是电动车企业集体反对该标准的根本原因。

    然而，正因为由于迟迟没有统一的行业标准推出，加之近年来快递行业的高速发展，间接造就了电动车行业的野蛮生长。圆通快递公司新闻发言人钱卫华介绍，中国快递业的迅速发展，电动三轮车功不可没。一辆车购置成本数千元，每天的充电成本几元钱，平均到每件包裹上，几乎可以忽略不计。而且，电动车停放灵活，一般不需缴纳停车费，也不需要负担机动货车所需要的保险、上牌、检验等费用，驾驶者尚不需要驾照考试培训等成本，对进城农民工为主体的快递员来说，电动三轮车在成本、效率方面，是最佳的派送工具。

    对于快递加盟网点来说，如果使用正规货车，且不说大都市的限行、限牌等难题，在快递业竞争白热化的市场形势下，仅使用和维护的成本就难以承受。

    但是，尽管电动三轮车拥有诸多难以替代的优势，但在潘迪看来，电动车的制造和使用环节长期处在无标准可依、法律地位模糊的状态下，是一件十分危险的事情。据潘迪介绍，在许多城市道路交通安全治理中，涉摩涉电事故成为交管部门头疼的事。

    据深圳市公安局公开的数据显示，2015年深圳市共发生道路交通事故1150起，同比下降3.5%，死亡431人，同比下降6.1%,但涉摩涉电交通事故死亡人数为41人，同比上升27.66%。

    因此，如何规范电动车安全使用问题显得十分迫切。但是潘迪也表示，目前北京、深圳等城市在电动车行业没有一个统一标准的时候，用“一刀切”的方式来进行管理也略显不妥，这背后暴露了目前行业管理部门与政府执行部门之间的协同明显不足。

    “正是由于行业标准与立法规划的不确定性，导致各地对于执法问题差异化。”国家行政学院法学部副主任杨伟东说，“然而，这些运动式的执法对于快递行业的打击却是十分严重的，造成的影响是不可逆的。”杨伟东因此建议，各地在标准未确定的情况下，对于电动车的管理一定要慎重行事，即使在标准明确之后也应该设立一个合理的“过渡期”，以保障行业发展的平稳与连续性。

    杨伟东表示，既然法规的修订可能还需要一个漫长过程，标准也不是一蹴而就，而快递行业和其背后的支撑力量电子商务的发展又时不我待，那么，当下缓解矛盾、落实国务院“意见”精神的唯一出路就是正视问题，在法规和标准完善前，应该给行业设置合理的政策过渡期。“这不仅关系到快递行业的健康发展、从业人员的职业尊严和生计，其实对政府的公信力和解决复杂问题的智慧也是一个考验。”

    对此，杨伟东建议，在国家和地方层面都应该明确设立具体的过渡期目标，在过渡期内，应由交通运输部、国家邮政局会同工信部在现有法律框架内，加快研究出台快递专用电动三轮车国家标准，以及生产、使用、管理的规定。快递行业和电子商务行业、电动三轮车的制造行业也应该加强协同，深入研究法规和行业发展趋势，通过行业协会、人大政协等多渠道多层次合理反映诉求，推动《道交法》等法律、法规的修订和完善。

    同时，各地方政府在采取新的行业管理办法之前，应该认真听取快递等行业的诉求，认识到一个健康发展的快递行业对于增强地方经济的竞争力、便利民生有着巨大的贡献。

    针对目前多个城市对于电动三轮车的客观需求，杨伟东认为，应该改堵为疏，规范快递车辆管理，逐步统一标志，对以三轮车为主的快递专用车辆城市通行和临时停靠作业提供一些可操作性的保障，这样不仅能规范管理，同时也可以加快行业发展，推动经济。“虽然，这远比‘一刀切’式执法有着更难的政策取向，但相信唯有如此，我们的城市道路才能更加通畅安全，经济更快发展，社会更加和谐。”杨伟东如是说。 

 

本刊记者_孙政华 

责任编辑：高翔