司法体制综合配套改革探路
发布时间：2018-01-31 16:37 | 来源：法制与新闻
特约撰稿_王峰
2016年7月1日，对于上海铁路运输法院（以下简称“上铁法院”）是不平凡的一天。根据《上海市高级人民法院关于开展行政案件集中管辖改革试点的公告》，上铁法院开始正式管辖原由静安、虹口、普陀、长宁区人民法院管辖的一审行政案件。
那一天，因为人手不够，上铁法院几乎全员出动，具有行政审判经历的民庭庭长周华亲自站在立案窗口接待，法警大队即将退休的大队长熊金海也一早赶到法院，和后勤保障人员一起仔细检查门岗、安检、立案大厅的安保措施。
试点首月，上铁法院共收到行政起诉状173件，立案受理152件，另接收四区法院移交的诉状材料86件，首月收案数比四区法院日常月平均收案数增加逾4.5倍。
在一次民主生活会上，上铁法院院长俞秋玮面对全体与会人员，发出一连串的追问：“踏入职场时的理想为什么会逐渐被消磨？如何让自己的信念不被不断滋生的职业倦怠所动摇？法官当如邹碧华，我们该如何学习传承？”
这是司法体制改革所必然触动的僵化格局，在“四梁八柱”已经基本搭建完成的情况下，唯有深化司法体制综合配套改革，才能在整体上进一步拓展改革的深度和广度，推动司法体制改革全面、有力、有序地落到实处。
“我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想指导跨区法院改革实践，把跨区法院改革作为司法体制综合配套改革的一个重要方面加以系统推进，在新的起点上推进跨区法院改革的制度创新、实践创新和理论创新。”北京市第四中级人民法院副院长程琥认为。
最高人民法院中国应用法学研究所所长蒋惠岭直言，在前些年苦等“体制改革”时，我们总有一种“体制一改解千愁”的企盼。而今天我们才清醒地认识到，结构性改革措施之外的各项配套工程“一个也不能少”。
大部分改革任务2018年完成
改革永远在路上。
早在2017年7月，习近平总书记对司法体制改革便提出要求，强调要遵循司法规律，把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来，不断完善和发展中国特色社会主义司法制度。要全面落实司法责任制，深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，开展综合配套改革试点，提升改革整体效能。
中共十九大报告进一步明确提出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”
“党的十九大将法治作为关键词，体现出法治建设的更高力度，也体现出党对司法的重视程度进一步提升。党的十九大报告对司法改革的部署虽然只有一句话，但笔墨很重。”十九大党代表、北京知识产权法院副院长宋鱼水告诉笔者。
最高人民法院中国应用法学研究所所长蒋惠岭认为，中共十九大期间乃至更长一个时期的司法改革将侧重于综合配套的改革措施，努力建设一个成龙配套、系统完备的司法制度。
2017年8月，中央深改组审议通过了《上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》（以下简称《框架意见》），成为进一步改革的尝试。
据报道，《框架意见》对此次司法体制综合配套改革的主要内容进行了明确规定，在规范权力运行、深化科技应用、完善分类管理、维护司法权威等4个方面提出了25项改革举措。
为推进司法体制综合配套改革工作而配套制定的《贯彻实施〈关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见〉的分工方案》，把25项改革举措又细化分解为117项具体改革任务。
上海市委常委、市委政法委书记陈寅2017年9月指出，要坚持既积极又稳妥的原则，对已有工作基础、推进相对容易的改革任务，争取在2017年底前完成一批，大部分改革任务要力争在2018年改革开放40周年之际完成。
117项具体改革任务中，由法院承担主体责任的共有97项。2017年11月2日，上海市高级人民法院召开了司法体制综合配套改革推进会，进行再动员再部署，确定了8个方面、72条、136项具体改革任务。
上海市高级人民法院院长崔亚东此后撰文介绍，具体内容包括规范审判权力运行、优化司法职权配置、推进以审判为中心的诉讼制度改革、深化繁简分流、提升诉讼服务水平、完善人员分类管理、推进法官正规化、专业化、职业化建设、深化现代科技与司法体制改革融合、优化司法环境等八个方面。
“新时代司法体制综合配套改革涵盖司法领域的方方面面，较以往的改革任务涉及面更广、任务更重、领域更宽泛。”崔亚东指出。
司法体制综合配套改革为何又是从上海先行试点？这得益于上海司法体制改革的优异成绩单。有数据显示，上海全市法院法官人均结案数从2013年的131件提高到2016年的228件，名列全国第一；审判质量和审判效率稳步提升，2016年全市法院结案率为91.3%，一审服判息诉率为92.4%，二审服判息诉率为98.9%，均位居全国前列。
首创法官遴选庭审面试环节
司法体制综合配套改革首先指向的仍然是人，更确切地说，是法官和检察官。
2017年9月，上海首次启动法官助理遴选初任法官工作。2015年，上海法院在全国范围内率先启动法官入额工作，此前顺利完成两批法官入额，第三批法官入额则是从法官助理中遴选。
经过法官员额制度改革，全国现有的12万多名入额法官的整体素质比原有的20万法官的整体素质有了比较大的提升。
但是，法官员额制改革只是在原有法官中选择入额，而在入额工作完成之后的常态下，胜任职责的法官从哪里来？未来一代代“接班”的法官如何培养出来？
“这是一项全新的探索，没有现成经验可供借鉴。”上海高级人民法院副院长、政治部主任郭伟清说。
他介绍，高、中级法院的法官助理遴选为初任法官后，将统一到基层法院任职。“以后，基层法院的法官从全市法院法官助理中择优遴选，高、中级法院的法官从下级法院的法官中逐级择优遴选，上海将逐步构建法官职业发展的良性循环机制。”
此次遴选，考试面试环节中的“庭审面试”方式在全国尚属首次。所谓庭审面试，即由考生担任办理案件的法官进行模拟开庭，上海全市法院资深审委会委员担任面试考官，部分优秀入额法官担任案件当事人，该面试重点考察考生对审判程序的熟练度、规范性以及庭审驾驭能力。
“这次考试包括的法学理论笔试、文书撰写笔试和庭审面试，就是对照法官应具备的法学理论知识、文字表达和庭审驾驭三大能力。”上海高院政治部副主任、干部处处长张晓立说。
据报道，上海共有296名法官助理参加了遴选考试，这些法官助理平均年龄32.5岁，其中最大48岁，最小28岁。他们全部具有本科以上学历，其中85.5%的法官助理具有硕士以上学历，平均从事司法工作6.6年。
这并非法官正规化、专业化、职业化建设唯一要做的工作。一个重要的前提是，要确保作为法官“蓄水池”的法官助理群体的素质优良。
为充分发挥业绩考评的导向和激励作用，全面激发法官助理的工作热情，2017年11月，重庆市第四中级人民法院出台《法官助理业绩评价办法》，细化评价方式和指标，确保法官助理有为有位。
该院审判执行部门共配备法官助理25名，与员额法官配比达0.89:1，协助员额法官年均办案3000余件。
蒋惠岭还认为，目前主要从法官助理中招募法官的做法虽然考虑了实践历练，但终因缺乏集中、规范的职业训练和初级法官阶段的“准备活动”而难有最佳效果。
为此，他建议可以先将经过职业训练的初任法官任命为助理法官或候补法官（即原来的助理审判员角色），从事初级的审判工作，经过一定年限历练后再升为实任法官。
事实上，人的问题总是最难解决的，法官员额制改革也不例外。《人民法院报》上刊登的一篇文章指出，员额法官选任后，针对这些员额法官如何进行使用、监督、考核、保障、交流和退出等一系列配套举措均需同步推进，而每一项改革措施都是牵一发而动全身。
文章指出，据调研了解，部分地方出现两种极端现象，一是有的院长、庭长仍然不愿或不敢放权，通过听汇报、集中讨论等方式进行隐性审批；二是有的院长、庭长对改革后自己所要承担的职责不够清晰，对创新审判监督管理工作缺乏新的认知，也没有切实可行的方式方法进行有效监管，导致自己或埋头办理个案或忙于参加各种会议。
“任何以改革为名放松或放弃监管职责的，都是认识上的误区和行动上的失职。”文章写道。
集中管辖审判职能还将进一步拓展
上铁法院分管行政审判的副院长侯丹华在上海法院系统工作了20多年，是行政审判法官公认的行政审判专家，2016年，她从高院行政庭的副庭长调至上铁法院担任副院长。
“上铁法院本身具备‘跨区划’的优势，一方面原来管辖的涉铁路、全市轨交、高架案件就具有跨区域的特点，另一方面上铁法院的人、财、物都是市级统管，适应此次改革的目标和方向，能够更好地确保实现司法公正。”侯丹华说。
北京市第四中级人民法院副院长程琥认为，行政案件容易受到地方保护和行政干预的影响，行政案件应当属于跨区法院重点管辖的特殊案件。应当把推动行政审判体制改革与推动跨区法院改革结合起来，通过依托铁路法院等专门法院升级改造成跨区法院，将全部行政案件纳入跨区法院管辖。
但这还不是改革的终点。根据上海市高院、市检察院、市公安局、市司法局联合制定的《关于对本市破坏环境资源保护刑事案件调整管辖的规定》，上海市各基层法院一审的环境资源类刑事案件，集中由上铁法院依法管辖。
“环资刑事案件多发生在郊区，为了解决远郊看守所押解人犯在途时间长、风险大的问题，在兄弟法院的支持下，我们现在通过信息化手段连线崇明等远郊法院，采取远程视频方式开庭。”上铁法院刑庭庭长王战资说。
2017年5月1日，跨行政区划民商事案件集中管辖改革又开始在上铁法院实施，上铁法院集中管辖黄浦等四区的环资、食品药品安全、企业破产，货物运输合同纠纷，货运代理合同等民商事案件。
在上海高院的支持下，上铁法院组建了破产、环资食药等专门审判团队。据统计，自集中管辖民商事案件之后的短短5个月时间，上铁法院共受理食品药品案件153件、破产案件19件。
根据上海市委政法委和上海高院的部署，上铁法院的集中管辖审判职能还将进一步拓展。“圆规之所以能画圆，是因为它的圆心始终不变，而画圆的脚一直在走。”上铁法院院长俞秋玮说。
不服上铁法院判决的一审行政案件将上诉至上海市第三中级人民法院，上海三中院成立于2014年12月底，是全国首家跨行政区划法院。
自成立至2017年9月，上海三中院共受理行政案件2477件，审结2259件，收案数年均增长30%左右，没有因为案件瑕疵被上级法院改判或者发回重审，101起案件经过化解工作使当事人撤诉。
上海三中院也针对上铁法院的改革相应地对本院庭室分工进行了调整。“考虑到上铁法院的庭室分工，我们相应地确定了行政一庭和行政二庭的分工。”上海三中院行政一庭庭长张文忠说，“一庭主要受理行政审查案件，以市政府为被告的一审案件，以及以市级机关为上诉人和被上诉人的二审案件等，二庭主要受理上铁法院的上诉案件、房屋拆迁安置协议案件等”。
此外，上海三中院还探索多项机制，如构建行政案件“随机分案”“排期开庭”机制，即在当事人起诉立案后，由立案庭直接确定承办法官和开庭时间，体现集中管辖机制的中立性，切实保证审判程序的公正与效率。
“当前最要紧的莫过于尽快推动行政案件向跨区划法院集中，为构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局，深化行政诉讼体制改革探索积累经验。”程琥认为。
司法体制综合配套改革的外力
除了对司法人员、司法机关的持续深入改革，司法体制综合配套改革还需要持续推动司法借助外力、完善外部环境保障司法。
科技正成为助力司法提升效率、提高质量的利器。2017年10月的一天，广州市越秀区人民法院303法庭上出现了特别的一幕，没有亲临庭审现场的证人，通过微信小程序进行了远程作证。
这是一起盗窃案的庭审现场，法官通知一位现场执勤民警出庭作证。法庭电视屏幕上很快便出现证人的头像。两名被告人当庭确认出现在屏幕上的证人即是抓捕他们的执勤民警，证人也对两被告人进行了辨认。
随后，控辩审三方先后询问了证人，整个作证过程信号畅通，画面稳定，声音清晰。
“以前出庭作证不仅要来回奔波，还要等候庭审、等签笔录等，至少需要半天时间，而我们手头上又还有其他本职工作。”证人龚警官表示，“现在有了微信作证，不用再路途奔波，就算天气恶劣也不怕，还节省了时间，非常方便。”
智慧法院带来的红利还在不断涌现。2017年11月17日，广州市中级人民法院与腾讯公司签署《共同建设“法律+互联网”战略合作协议》，并联合发布“广州微法院”3.0版本。
这是“广州微法院”小程序上线四个月来第3次迭代升级。2017年9月底上线的1.0版只有一项核心功能，当事人通过人脸识别实名验证后，可实时查询本人名下广州两级法院案件的进展情况。
到了3.0版，原有诉讼服务功能扩充到了19项功能，集成了公众服务、微诉讼、微执行和案件管理四大核心模块。仅在公众服务模块就增加6项功能，包括：热力导航、开庭公告、旁听指南、12368、文书公开、司法指数等。其中，热力导航、司法指数功能向社会公众发布全市法院收结案情况、广州社会治安司法指数、广州经济形势司法指数，所有数据全部与审判执行系统同步。
此外，广州中院创新性地发挥腾讯在社交领域的优势，在3.0版中推出了“微诉讼”模块，提供排队叫号、诉讼指引、手机立案、费款缴纳、手机阅卷、在线开庭6项功能。
当事人通过这些功能，可以在线完成排队取号、立案、缴纳诉讼费、阅卷、开庭等几乎所有诉讼活动和诉讼辅助活动。
同样开通诉讼服务微信小程序的还有深圳中院，值得注意的是，利用小程序提供诉讼服务都建立在一项基本技术之上，即“人脸识别”。“只有证明远程参与者的确是诉讼当事人或代理律师本人，才能保证远程诉讼服务的安全。”参与微信小程序诉讼服务的腾讯公司相关人士告诉笔者。
据介绍，微信“刷脸”使用了腾讯优图的Faceln人脸核身技术，用户仅需要上传自拍视频或照片，再与需要验证的身份证照片或留底照片进行比对从而核验身份。目前，该技术的准确率已达到99.80%，已在公安政务、安全监管、金融、社保、直播等领域中广泛应用。
广州中院刑二庭法官徐兵是最早试用广州法院智审系统的受益者。2017年上半年，在办理一宗定性争议较大的盗窃案时，他启用了广州法院智审系统，系统将电子卷宗中高频出现的“入户”“数额较大”等自动提取为“高频词”，并以此推送了一批案例。
徐兵再次以案件事实、争议焦点、法律适用等内容为要点设定模型，最终仅留下5宗相似度极高、权威性强的典型案例，作为办案参考，让他既省心又放心地快速审结了这起案件。
广州中级人民法院相关负责人向笔者介绍，类案识别与类案推送的核心问题是“如何教会计算机判断不同案件是法律意义上的类案”，当中不仅涉及语音识别、语义分析等基础性技术问题，还涉及如何理解法律关系、如何区分法律关系等机器学习领域的深层次问题。
目前，广州两级法院平均每天产生的2500件收结案件信息，300万件历史案件数字信息，都由智审系统自动提取加工。
中国社科院法学所研究员吕艳滨认为，由庞大的数据所支撑的信息系统会为法官推送当事人在本院乃至其他法院的涉案信息、本案涉及的法律法规、与本案相似的典型案件和裁判文书等，方便法官认定事实、适用法律，避免同案不同判。
司法体制改革行至目前，一些桎梏司法公正的因素已不是司法机关单独可以破解，而是需要各有关部门和全社会共同努力方能完成，这就需要将优化司法环境作为司法改革综合配套改革的重要内容。
“司法体制不是在真空中运行，司法活动必然会与社会外部环境有接触、有交流，外部因素也会以种种方式影响、制约甚至干扰司法过程。”中国社科院法学所所长李林说。
2015年3月，中办、国办印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，要求各级党组织和领导干部必须旗帜鲜明地支持司法机关依法独立行使职权，绝不容许利用职权干预司法；要求各级领导干部应当带头遵守宪法法律，维护司法权威，支持司法机关依法独立公正行使职权。
李林认为，改善司法外部环境，形成良好的法治氛围和公正司法土壤，是克服司法地方化弊端，防止外部力量干预司法活动、插手具体案件，切实保证法院检察院依法独立公正行使职权的重要条件。
他认为，应该通过深化司法体制改革，整合制度、主体、环境三大要素，构建“良法善治”的司法制度体系，培养优秀专精的司法人员队伍，形成文明有序的司法运行环境。
蒋惠岭则认为，文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。这一论断同样适用于司法改革。在丰富、繁荣的法治文化氛围中，司法改革才能取得最终成功，改革成果才能得以保持下去。
责任编辑：刘沛林
