■黄文芳郑少艳

   随着城市建设的不断推进，城市管理从重规划建设阶段向重管理执法阶段转变、“城市管理要像绣花一样精细”成为新时代的新要求。其中，推进城管执法督察制度建设，推动城管执法的数字化、精细化和智慧化，是城市精细化管理的有效路径。从这个角度来说，城管执法督察是城市精细化管理的“牧羊犬”与“风向标”。

   由被动、零星和单一执法转向主动、整体和系统治理

   上海于2018年初出台加强城管执法精细化三年行动计划，强调突出问题导向，进一步加强执法队伍管理、执法队伍基础完善，推动队伍整体素质能力明显提升以及解决市民诉求的能力明显提升。

   为此，上海城管执法督察紧扣“标准化、信息化、系统化”三个维度，变被动执法为主动治理、变零星执法为整体治理、变单一执法为系统治理，让城市管理顽症得到有效化解，让市民群众获得感明显增强。

   同时，重点建立“上海城管督察数据库”、以街镇单位的“环境本底数据库”和“城管中队管理检查数据库”，以及覆盖城市管理难点和热点的“城市环境诉求重复件数据库”，力求通过数据采集与科学分析，进一步指引城市精细化管理路径，不断满足市民群众对美好生活的向往。  

   一是街面实效向好趋势明显。以半年为一个统计时间节点，平均督察结果从2018年上半年的3.39单/天，减少到2019年下半年的1.23单/天。其中，市区的改善成果较为显著，且市区与郊区之间的差距明显缩小。市区从2018年上半年的4.2单/天减少到2019年下半年的1.48单/天，郊区则从2.56单/天减少到1单/天左右。

   二是城管中队环境管理水平不断提升。从中队建设的平均得分来看，2019年获得满分的中队占比显著高于2018年。2019年，接近90%的中队得分在2.8分以上，而2018年的占比只有60%。

   三是聚焦城市环境卫生领域。2019年，城管街面实效督察共发现街面环境问题2340起。其中，上半年为1615起，下半年为725起。在市容环卫问题中，跨门经营现象最为频繁，占到问题总数的49.5%。

   四是难点在于街面乱设摊和小区乱堆物。市民群众对占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道及其他公共场所设摊经营的投诉最多，占到数据总量的45.8%；对道路两侧建筑物、构筑物内的经营者超出门窗和外墙经营，以及擅自占用道路堆物的投诉，也占有一定的比例。此外，城乡规划和物业管理方面的擅自改变物业使用性质、绿化管理方面的损坏绿化等问题，也受到了不少市民群众的关注。

   由注重街面督察实效向街面与小区并重转变

   面对问题和挑战，城管执法能力和效率还需聚焦破解以下两个要素问题：

   一是街镇环境，尤其是街镇经济发展水平、人口聚焦度。在街镇层面，经济发达程度、人口聚集因素对街面实效督察结果有着显著的影响。经济发展水平的提高、生活配套设施和流动人口的增多，均会导致市容环境管理的难度增大。

   二是人员投入和管理水平。分析显示，上海城管街面实效的逐年提升，正是来自城管中队的规范化管理、标准化建设水平的不断提升。人力资源投入方面，城管在编人数对街面实效督察结果的影响显著；管理水平方面，提高基层执法部门的管理水平对于改善环境管理效果有着明显的积极影响。

   下一步，加强城管执法精细化的路径有三个抓手：

   第一，修正城管编制核算依据，实现精准化配置。改变依照地域面积、重点道路数量来确定城管编制的传统做法，转而根据街镇经济发展水平、生活设施配套及外来人口数量来配制相应的城管人员。

   第二，差别化、倾斜式督察，传导城市管理的精细化要求。根据市民重复投诉重点来确定、细化督察要点，通过差额权重、差别化督察制度构建来确定下一年度督察重点。同时，鉴于25%的重复件来自小区物业及规划、绿化管理领域，督察重点可由注重街面实效向街面与小区督察并重转变。

   第三，进一步加强城管执法中队标准化、系统化建设。数据显示，2019年较2018年中队建设中发现的问题要少。中队建设中存在的问题主要是，在“双随机一公开”制度的执行上存在较多的失分现象，占到抽查中队总数的26.4%。此外，未建立和完善随机抽查对象台账、《现场检查记录单》记录不规范、未能及时备案被检查单位名单等，也是主要的失分项。

   可见，城管队伍建设还有很大的潜力。通过基层中队的标准化、系统化建设，一定会有力提升上海城市的精细化管理水平。

    (作者单位：复旦大学城市环境管理研究中心)