保持耕地总量动态平衡，确保18亿亩耕地不减少，这是党中央明确提出的战略目标。近几年来，随着地方经济的迅猛发展，特别是各地工业化、城市化、农业产业化、小城镇建设、社会主义新农村建设进程的快速推进，各项建设全面铺开，导致用地需求不断增加，给国土资源管理工作带来了许多新矛盾、新问题。如何既保护耕地又能保障发展，做好“两保”工作，是国土部门需要认真研究解决的问题。特别是在用地需求不断加大的情况下，国土部门又能切实履行职责，坚守耕地保护红线，需要我们不断制定相应对策，才能完成保增长和保红线的任务。

　　一、不规范用地的成因

　　不规范使用土地行为中主要是违法使用土地，不批就用、未报就用、征而未供使用土地，产生违法用地的原因是多方面的。既有管理机制上的原因，也有法制不健全的原因；既有管理不到位的原因，也有利益分配上的原因。但从总体上看来看，地方政府和地方领导干部在违法用地上明显地起着“助推”作用。甚至有些违法用地的主体本身就是地方政府。主要缘起以下五个方面：

　　一是学习和宣传法律法规工作不到位，导致少数领导法制观念不强。一些地方领导干部，不重视学习国土资源法律、法规，片面地认为学习和宣传国土资源法律、法规是国土资源管理部门的事情，与开展地方经济工作不相干。甚至有个别领导干部公开“叫板”。只要出政绩，只要有亮点，耕地是否破坏，经济是否能可持续发展与政府领导全然不相干。耕地保护只是一种限制性措施，不是一种考核量化干部指标的硬性规定。

　　二是一些地方政府干预太多，政府官员急功近利，引发违法用地发生。在抓经济建设中，一些政府官员存在着急于求成的倾向，盲目追求经济增长速度。在招商引资和小城镇建设当中，热衷搞亮点工程，“跑马圈地”，盲目扩张，非法占用大量农田，以致一些地方的土地利用总体规划形同虚设。这些人不是不懂国土资源法律法规政策，甚至研究的很“透”，然而在经济建设上急于求成，逃避交纳土地有关规费，采取“以租代征”的方式用土地；有些单位负责人，长期存在这种错误的政绩观，为显示自己政绩而违法行政，就是要追究责任上级领导也是会保护的。正因为此，国土部门在依法行使国土资源执法监察职责时，地方政府往往从多方面进行行政干预，给国土资源部门和执法人员施加压力。有时甚至纵容施工队伍和执法人员对抗，进行暴力抗法。

　　三是执法不力，致使违法用地屡禁不止。土地执法难，一方面是外部执法的环境影响造成的，另一方面是自身执法不严，手段较弱造成的。有些领导干部无视法纪，依仗手中权力，变换各种手段违法占地,给查处工作设置了重要障碍；有些违法用地项目往往是打着招商引资的旗号，也是查处难的重要一方面。在违法用地案件查处中，有的以罚款代替处罚，有的偏重对地的查处，忽视并放松对有关责任人的责任追究，影响了执法的严肃性和权威性。这些都给违法用地者造成可乘之机，使他们错误地认为，土地管理部门对他们无可奈何，达不到威慑作用，导致违法用地屡禁不止。

　　四是国土资源执法监察体制不畅。现行的国土资源管理体制，虽然已实行了省以下垂直管理，但只管几个领导的帽子，不管全身(系统)，仍然属于双垂管理的体制，执法人员的编制、工资、福利等均隶属地方政府管理。这种所谓的省以下垂直管理没有垂直到位，改革不彻底，形成垂而不垂，管而不管的尴尬局面。在执法过程中，当秉公执法、按法办事与地方政府局部利益发生冲突时，土地执法行为往往受到地方政府不同程度的干涉和左右，执法者担心前途和命运，导致进退两难，在有形影响和无形影响的压力下，形成了执法的弱区。

　　五是国土资源执法依据匮乏，条款僵硬无法执行。目前已成立的国土资源执法监察专业队伍，缺乏具体国土资源执法的刚性条件。权限大小导致打击违法案件力度强弱，对违法用地行为，只能制止，没有明确制止手段，缺少实施处罚的具体行为，效果不明显，威胁、对抗执法人员的现象时有发生。按照国家现行法律规定，制止国土资源违法行为的强制执行权在法院，然而制止国土资源违法行为的特点就是要求及时与果断，而法院办案的操作程序，给国土资源执法工作带来一定的被动与阻碍；另外，行政处罚主要有两种，一种拆除一种是没收，这些都很难执行到位，特别是没收，国土部门没收后根本不知道该如何处置。造成有些违法用地案件依法下达了处罚决定后，违法用地者迟迟不依法履行行政处罚决定，最后不得不申请人民法院强制执行。

　　六是缺乏先进和必要的执法装备，不能对违法用地行为作出快速反应。土地管理执法工作就要做到“早发现，早制止，早查处，早报告”。对违法用地行为要做到发现在萌芽，制止在初始。这就要求我们执法一线的执法人员配备执法所必需的交通、通讯、录像、摄影、大锤等工具。国土部门因受到许多条限制，往往没有配备这些必备的执法工具，不利于国土资源行为的及时制止和查处。

　　二、依法履职的措施

　　我们通过进一步完善机制、严查严责，采取措施，形成执法合力。

　　（一）系统外构建国土资源“执法监管”共同责任机制。

　　落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，进一步规范土地管理，强化我县土地执法监察工作。

　　一是高度重视国土资源管理。明确乡镇党委、政府是违法用地制止整改的责任主体，党政主要负责人是辖区土地资源保护的第一责任人，分管领导是直接责任人，真正形成了“党委领导、政府负责、部门协同、公从参与、上下联动”的土地执法监管工作格局。进一步前移执法关口，构建乡镇（园区）党委、政府为主体，国土分局、相关基层职能部门积极联动，村组为前哨的土地违法动态管控及联动处置机制，压实对违法用地 “早发现、早制止、早报告”，有效遏制了全县违法用地的发生。

　　二是将国土资源保护纳入县委县政府“负面清单”考核内容，压实责任。为进一步增强保护国土资源的意识，县委县政府将“国土资源保护”纳入各乡镇年度目标考核“一票否决”范围。加强乡镇（园区）土地执法指标评价，细化了乡镇（园区）违法用地有效制止率、整改到位率、初信初访化解率等硬性指标，将土地违法问题和涉土信访问题比较严重的乡镇（园区）作为重点管理乡镇，采取停批土地、约谈问责及取消评优资格、干部提拔任用考核等措施实行重点监管，督促限期整改纠正到位。

　　三是构建执法共同责任，强化执法监察职责。研究出台了《关于建立土地联合办案机制的通知》，实行联合办理涉土违法案件，打击土地犯罪行为，营造健康有序的土地市场环境，促进经济可持续发展。不定期就国土资源执法监察工作中存在的问题进行会商，确实解决国土资源执法监察工作热点、难点问题。同时县检察院、县公安局、县纪委、县法制办还利用“两法衔接”网络系统平台对国土资源违法案件进行动态监管。在县国土资源局成立了驻国土局治安办公室,配备1名在编干警及1辆警务车，实行国土局执法监察大队与“治安办公室”联合办案，可以起到震慑和警示作用，有效地解决仅靠国土部门一家执法难、难执法的问题。

　　四是加强宣传教育，着力提高全社会依法依规和节约集约用地意识。利用“4.22”地球日、“5.18”法制宣传日、“6.25”土地日、“12.4”宪法日等重要节点，组织干部职工上街头，进企业、到田头，多种形式开展以“节约集约利用土地”为主题，对辖区内的乡、村、组干部进行国土资源法律法规宣传，发放宣传资料，张贴宣传标语，悬挂过街横幅。通过宣教和辅导，提高乡村干部的依法用地和节约用地意识有了很大的提高。

　　（二）系统内构建国土资源“全员执法”共同责任机制。

　　为进一步强化担当意识、责任意识，从落实巡查责任入手，以提高违法行为的发现率、制止率为落脚点，改变以往动态巡查的“固定化、封闭化、单一化”模式，通过一系列“组合拳”来确保动态巡查工作切实、有效落实。

　　一是健全和完善土地动态巡查网络。把定期巡查与日常网上巡查相结合，把群众举报和媒体披露相结合，通过“12336”国土资源违法举报电话，及时听取人民群众的投诉反映。建立完善了土地执法“双日报制度”，坚持每周一、三、五零报告，发现问题随时报告。从源头上堵截违法苗头，构建“横向到边、纵向到底”的县、镇、村执法监察三级网络。

　　二是完善执法制度体系。创新系统执法责任体系建设，实行“一岗三责”即：县局领导班成员、科室负责人，在落实“一岗双责”的同时，还要严格落实土地执法监察共同责任，全系统从机关到基层，全员按片区共同承担执法责任，构建从领导到每一名职工全员担负执法巡查责任，变条线管为系统全员管，变基层分局(服务中心)履职为系统全员履职，实行局领导班子与挂钩联系分局(服务中心)、分管科室对片区执法监察责任捆绑，责任共担，突破原来“1212”土地执法巡查的固有模式，增加巡查频次。将“一岗三责”的主体责任与纪委的监督责任相统一，还将业务工作的完成情况特别是执法巡查履职情况不定期的进行全系统通报。

　　三是加强学习培训，练就队伍。组织编印了《国土资源政策法规读本》，制定学习计划，增加系统人员学习频次。组织开展知识竞赛，“以赛促学、以赛促练、以赛促用”，提高系统干部职工依法行政和执法水平，练就了一支“有责任、敢担当、能干事、不出事”的执法监察队伍。

　　四是以“创建国土资源节约集约模范县”和“创建土地执法模范县”为抓手，对标找差，填平补齐。对照“创建国土资源节约集约模范县”和“创建土地执法模范县”评分体系，查找自己的不足，拉长板补短板，及时进行补正，重点是狠抓执法监察。

　　（三）率先建成“慧眼守土”，用科技手段提升执法监察成效。

　　“慧眼守土”监控系统是将事后查处转向事前防范、事中监管，实现天、地、图三位一体巡查，年度卫片执法检查与视频监控形成互补，形成了“天上看、视频探、地上查、网上管”全区域覆盖，实现了国土资源管理方式由被动式向主动式转变。有效填补了传统的人工巡查难发现、难到达的区域执法巡查的空白。在县局设立了视频监控中心，分局(服务中心)设置了10个视频监控室，统一配置专用的电脑、打印和传真一体机及手持执法终端，在电脑、手持执法终端上植入现状图、规划图、卫片影像图。对监控终端帐号和密码、手持执法终端进行统一编号管理，系统对每台执法终端的行动轨迹和电脑登录使用情况进行自动记录，确保数据的安全保密，与此同时，还实行了“跟进培训、跟进考核、跟进督查”等一整套方案，确保系统运行正常有序。局监控中心对第一时间发现的疑似违法用地行为，第一时间向基层分局(服务中心)发出核查指令，基层工作人员携带手持执法终端赴实地踏勘，迅速测定面积、区分地类、核查规划，实时的将实地情况传输到局监控平台，再通过“一张图”进行比对，判断是否属于违法用地，便于根据情况调配附近的几个探头对其进行24小时不间断监控，为下一步的处罚提供影像依据。“慧眼守土”系统不仅在土地执法巡查中实现快、精、准，而且还借助于“一张图”工程，对全县的在建项目实现了土地管理方式从单纯注重审批向“批、供、用、补、查”并重方式的转变，促进了节约集约用地水平的提升。

　　相信通过采取综合措施，一定能不断深化对保护资源与保障发展的认识，一定能推进在国土资源得到有效保护的情况下，又能够为促进地方经济发展健康持续发展。