自中央作出和实施全面推进依法治国伟大战略部署,特别是成立中央全面推进依法治国委员会以来,我国法治政府建设进入了一个全新的阶段——推进“放管服”改革:依法行政从形式法治向实质法治全面转化的阶段。

形式法治仅仅要求有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。而实质法治不仅要求有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,而且要求良法善治。政府不是为依法行政而依法行政,而是为了更好地服务人民,便利人民,更好地改善和优化营商环境,维护公民、法人和其他组织的合法权益而依法行政。为此,政府近年来大力推进“放管服”改革。

为了适应全面推进依法治国,建设法治政府,实现良法善治的实质法治目标的要求,新时代“放管服”改革特别需要在以下四个方面着力:

其一,进一步转变观念,树立为民便民、良法善治的实质法治理念。“放管服”改革首先要求我们的各级政府工作人员,特别是领导干部转变观念。“放管服”不只是为了取消或下放多少项审批项目、多少许可项目,不只是为了完成上级政府下达的改革指标和提高本级政府的改革政绩,而是为了减少公民、法人和其他组织干事创业的困难、障碍,为其生产、生活、科研等提供便利,改善和优化所在区域的营商、投资环境,促进所在区域的经济和社会发展。各级政府工作人员,特别是领导干部必须明确:“放管服”是良法善治的实质法治的要求。新时代的法治政府建设不能再停留在形式法治的阶段,必须向实质法治迈进。行政管理不能仅仅满足于循规蹈矩、办事不违法、不逾规,而应该探讨其管理如何能更好地满足人民的需要,如何能更好地适应市场经济和高科技发展的要求,如何能更好地提高政务服务的效率和质量。“放管服”不是为“放管服”而“放管服”,而是为了实现良法善治的目标而“放管服”,是为了践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念而“放管服”。

其二,进一步转变政府职能,扎实推进有限政府和服务型政府建设。“放管服”改革的重要内容是转变政府职能,建设有限政府和服务型政府。转变政府职能特别要求理顺政府与市场、政府与社会的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,政府只管政府该管的事,不管政府不该管,实际上也管不好的事。所谓“政府该管的事”,即党的十八大、十九大确定的新时代有限政府的五项职能:宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护。有限政府的这些职能恰恰是服务型政府的要求。党的十九大报告特别强调我们的一切工作要以人民为中心,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,要坚持在发展中保障和改善民生。大力发展和改进公共服务。为此,政府特别需要在“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”方面有所作为。与此同时,政府还应在脱贫攻坚上下大力,保证每个公民在“小康”道路上不掉队。政府既要“有限”,又要努力为人民提供高效优质的公共服务,二者是辩证统一,相辅相成的。

其三,进一步创新监管方式,切实提高政府的执行力和增强政府的公信力。“放管服”包括“放”“管”“服”三项改革,即除了“放”和“服”以外,还有“管”。“管”的改革任务是多方面的,如清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,破除部门保护、地区封锁和行业垄断。深化商事制度改革,实现工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证三证合一、一照一码……实行综合监管,推广随机抽查,探索智能监管。加强社会信用体系建设,建立健全全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台,推进企业信用信息公示全国一张网建设,依法保护企业和个人信息安全等。“管”也包括社会管理,如完善社会组织登记管理制度;支持和发展社会工作服务机构和志愿服务组织。规范和引导网络社团社群健康发展,加强监督管理。深入推进社会治安综合治理;提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力。全方位强化安全生产,全过程保障食品药品安全等。在“管”的改革方面,创新监管方式尤为重要。政府应充分发挥互联网、人工智能和大数据等现代科学技术在行政监管中的作用。利用现代科学技术进行监管不仅可以大大提高监管质量和监管效率,而且可以为行政相对人提供更多的便利,尽量减少监管者与被监管者的矛盾和冲突。另外,监管方式创新还包括扩大社会公众参与、推进在监管过程中政府与行政相对人协商、互动、通过与行政相对人签订行政协议等方式实现监管目标等。

其四,进一步改进“放管服”方面的行政立法,认真做好法规、规章和规范性文件的立改废工作。政府应不断清理相应法规、规章和规范性文件,对法规、规章和规范性文件设定的违反市场经济规律,妨碍营商环境改善,给相对人办事增加不必要麻烦和成本的各种审批、许可、证明,或者名称虽然不叫审批、许可而实为审批、许可的各种备案、核准、审定、同意等,以及为办理这些审批、许可、证明、备案、核准、审定、同意而规定的各种繁琐程序、手续、要求等,应坚决予以取消或废止。实质法治要求的依法行政必须是依良法行政,依良法办事,而不是机械地依法律条文和红头文件办事。法条和红头文件过时,不方便人民群众,不适应社会经济的发展时,就应该修改、废止或建议有权机关修改、废止。

但是,我们在这样做时也一定要切记,实质法治要求政府大力推进“放管服”改革,应取消和废止的只是违反市场经济规律,有碍营商环境改善,给相对人办事增加不必要麻烦和成本的各种审批、许可、证明及相应繁琐的程序、要求、手续等,而不应取消或废止为保障国家和公共安全、保障公民生命和人身安全、保护消费者合法权益所必须设立的审批、许可和证明。这些审批、许可、证明是应该有,而且必须有的,只是应该对其实施方式和实施程序进行改革,减少环节,降低成本,提高效率,方便行政相对人。

(作者系中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学宪法与行政法研究中心主任)