“基于这份推进表和内黄县政府的整改方案，我院作出了暂不提起公益诉讼的决定。”近日，记者在河南省检察院郑州铁路运输分院（下称“郑州铁检分院”）采访，该院第四检察部主任康聪玲指着办公桌上一册半指多厚的“瓦日铁路内黄段沿线外部环境安全隐患整治推进表”说，“这是一起跨行政区划的行政公益诉讼案件”。

记者不由想起“铁路公安各管一段”的老话，这是对过去铁路公安机关办理刑事案件受行政区划限制的描述。然而，对郑州铁检分院及其下辖的郑州、洛阳铁路运输检察院来说，通过开展跨区划公益诉讼工作，打破了“各管一段”的行政区划限制。截至目前，该院共受理跨区划公益诉讼案件91件，发出60份检察建议、20份检察工作函，到期回复率达100%，一批“老大难”问题得到解决。

体制专业优势的诠释：关注跨区划铁路公共安全

瓦日铁路全长1269.8公里，是世界上第一条按30吨轴重标准建设的重载铁路线，也是服务“一带一路”倡议、“东联西进”拉长货运服务链条的一条重要能源通道。

2018年7月初，郑州铁检分院收到线索，反映瓦日铁路内黄段六村乡区段外部环境存在安全隐患。经现场调查取证，同年11月1日，该院决定立案。一个月后，向内黄县政府发出检察建议。

今年1月，内黄县政府作出书面回复称，其在铁路部门协助下制定了整改方案，已组织人员清理铁路内垃圾、封堵排污口，向铁路沿线110余户居民进行了法律法规宣传，并将建立健全长效管理机制。

然而，检察官分别于3月、4月两次到现场查看时却发现，仍存在重大安全风险。鉴于此，该院决定提起行政公益诉讼，并报请河南省检察院商请省高级法院指定郑州铁路中级法院审理该案。

其间，经内黄县政府申请，郑州铁检分院组织相关单位召开持续整改工作会，决定由内黄县政府在10日内报送彻底整改方案。7月7日，内黄县政府把详细的整改方案报送给了该院，确保今年11月中旬全部整改到位。

郑州铁检分院邀请该院人民监督员、媒体和专家学者代表启动听证程序，对内黄县政府制定的整改方案和工作推进表组织审定和第三方评估。经过听证，该方案获得普遍认可，认为切实可行。

听证会后，内黄县政府专门成立集中整治瓦日铁路内黄段环境安全隐患专项行动领导小组和督导组，将瓦日铁路内黄段环境污染问题整治资金纳入县财政预算统筹。8月31日，郑州铁检分院再次组织人民监督员和媒体现场“回头看”，发现六村乡铁路沿线的垃圾、污水口、彩钢板房全部清理完毕，一条五米宽的隔离带彻底变成铁路和沿线居民的“安全屏障”。

2017年以来，郑州铁检分院与中国铁路郑州局集团有限公司（下称“郑州局集团公司”）联合开展解决铁路安全隐患专项活动。截至目前，郑州铁检机关共办理涉铁路公共安全公益诉讼案件27件，发出检察建议25份、检察工作函7份，推动解决铁路公共安全重大隐患26处。

“办理瓦日铁路内黄段六村乡区段公共安全公益诉讼案件是我们体制优势、专业优势的诠释。”在郑州铁检分院检察长邱恺看来，铁路运输检察机关自身跨行政区划的属性，再加上是省检察院的直属单位，有利于打破地方保护，具备办理跨区划铁路公共安全案件的体制优势。同时，铁检机关的干警熟悉铁路公共安全法律法规和铁路专业知识，具备专业优势。

“实践出真知。郑州铁路检察机关在跨行政区划公益诉讼案件办理、维护铁路公共安全方面发挥了不可或缺的作用，经验成效独特。”北京大学法学院院长潘剑峰调研后认为。“铁路高速发展的新形势和不确定的安全隐患频现的状况，亟须检察公益诉讼予以保护，将铁路公共安全纳入检察公益诉讼范围，确有必要，切实可行。”全国人大代表、郑州局集团公司郑州北车站调度车间副主任郅慧一直关注这一问题，并在今年全国两会期间提交了《关于将铁路公共安全纳入检察公益诉讼范围的议案》。

体制专业优势的延伸：办理跨黄河流域公益诉讼案

河南省三门峡野猪洼捞煤沟铝土矿区和鱼里铝土矿区位于三门峡水库和小浪底水库之间，其中野猪洼捞煤沟铝土矿区到三门峡大坝下游直线距离不足3公里，地理位置极为特殊。野猪洼捞煤沟和鱼里两个铝土矿区山崖下黄河河道极其狭窄，两岸山体陡峭。因此，这两个铝土矿区的生态环境破坏问题，曾被中央环保督察“回头看”点名，媒体也持续关注。

然而，由于生态治理涉及政府多个职能部门，如矿山开采由自然资源部门管理，水土保持由水利部门管理，黄河湿地保护由林业部门管理等，长期以来的多头管理犹如“九龙治水”，最终是没人管理。

考虑到本案的特殊情况和整改难度，郑州铁检分院在办理该案时，针对多个行政机关存在违法行使职权或者不作为的情形，决定选择对这些行政机关负有监督管理职责的共同上级机关——三门峡市政府作为立案对象。

该院依法向三门峡市政府发出检察建议，明确具体要求和整改目标，督促其统筹各相关行政职能部门完全、充分履行职责。收到检察建议后，三门峡市及该市湖滨区、陕州区政府逐级成立了以市长、区长为组长的专项工作领导小组，加强对恢复治理工作的统一领导。截至目前，该市已投入资金7075万元，野猪洼捞煤沟铝土矿区已修复生态1300余亩，鱼里铝土矿区湿地保护区内已治理1600余亩，平整土地2300余亩。由于凝聚起了合力，问题很快得到有效解决。

“该案的成功办理，首先得益于充分发挥了跨行政区划的体制优势。”在邱恺看来，从铁路公共安全领域到跨黄河流域公益诉讼案件的办理，是体制优势、专业优势的延伸。

2018年12月7日，由最高人民检察院和水利部统一领导，黄河水利委员会和河南省检察院共同发起的“携手清四乱保护母亲河”专项行动启动。同年底，河南省检察院决定将黄河干流（河南段）环境资源案件指定郑州铁检分院集中管辖。截至目前，郑州铁检机关共办理涉黄河公益诉讼案件64件，已办结41件，提出诉前检察建议35件，发出检察工作函13份，其中4起重点案件被最高检选为典型案件。

“办理跨黄河流域公益诉讼案件，需要检察人员掌握涉黄河管理职能部门职责权限划分和水资源保护、防洪等方面的专业知识。”邱恺介绍，该院加强专业化建设，弥补专业知识短板，成立跨行政区划公益诉讼办案专班，解决适用法律的难题。在办案过程中，重点关注各行政机关是否全面履职，无论涉及哪个或哪级行政机关，均直接根据管辖立案。同时，建立完善工作机制，加强与省生态环境厅、省河长办的联系沟通，建立工作对接和信息共享机制，保证了对案件焦点问题把准把严。

“郑州铁路检察机关办理案件的管辖特点呈现出一路（铁路公共安全领域）、一河（黄河干流河南段环境资源领域）和跨行政区划刑事、民事、行政、公益诉讼并行的格局，管辖范围宽，工作难度大，创新力度也大。”河南省人大常委会监察和司法委员会主任委员高保群一行到该院调研时，对跨行政区划公益诉讼工作成效给予肯定。

体制专业优势的提升：创新机制打造更多样本

今年5月，郑州铁检分院检察人员发现，开封市柳园口湿地省级自然保护区、开封市黄河黑岗口饮用水水源保护区与黄河河道大面积重合，且开封市龙亭区、城乡一体化示范区的黄河大堤内仍有数个自然村，多个大型农业扶贫项目在经营。

“这既关系黄河河道安全，又影响湿地自然保护区和饮用水水源保护区的生态安全。”该院第六检察部主任姜新国等人现场调查核实后，于7月26日立案。

然而，他们在办案中发现，这里既有历史因素，又有现实问题，“案件事实认定和法律、政策把握难度极大。”

在向龙亭区政府和城乡一体化示范区发送检察建议前，郑州铁检分院一方面通过实地勘察、调查走访等，查清了公益受损的基本事实；另一方面通过“会商邀请书”建立预协调机制，邀请当地政府、相关行政单位、农业专家进行预备性磋商，并调取了相关行政审批手续及行政处罚文书，查清了当地政府及相关行政部门针对违法行为的履职情况。在检察建议制作过程中，该院还主动同河道内违法建筑企业进行沟通，了解违法事实的形成过程，充分尊重相关企业合理诉求。

姜新国介绍说，“会商邀请书”是他们继“检察工作函”之后的又一尝试，旨在营造一种融洽的工作氛围，以便各方与检察机关达成共识，进而自愿认领责任。“如果说检察工作函有效克服了干巴巴说教的缺点，那么会商邀请书则为各方与检察机关零距离交流搭建了平台，更容易使检察机关与各相对方找到‘最大公约数’，促使各方建立起共同的责任目标，为实现多赢共赢奠定基础。”

“我们通过现场勘查、预商沟通、集体会诊、上门督导等方式，了解客观情况和困难原因，找准症结和责任所在，共同协商推动问题解决，真正把案件查清楚，把问题整改到位，切实做好‘后半篇文章’。”郑州铁检分院副检察长王军说，由于责任认领到位，该院紧紧围绕检察建议内容，与当地政府深入交换意见，充分表达检察机关的公益诉求，保证了检察建议得到有效落实。目前，检察建议的整改落实工作正在顺利推进。

“江河、铁路都有跨行政区划的显著特征，郑州铁检分院在办理铁路公共安全领域和黄河流域公益诉讼案件过程中，建立公益诉讼听证制度、预商制度、信息共享机制等，创造了办理这类案件的先发优势。希望郑州铁检分院总结提升固化这方面的体制、专业和先发优势，为今后办理跨行政区划公益诉讼案件创造更多的检察样本。”郅慧对此充满期待。（刘立新）