谋发展必须谋安全。依法明确渔业执法监督职责,落实监管责任,是保障渔业生产经营者合法权益,维护公平有序市场环境的重要基础。因此,渔业执法监督责任落实情况是全国人大常委会渔业法执法检查的重点之一。

“目前海南省渔业法执法情况如何?有没有什么经验?还存在哪些比较困惑的问题?我们希望能够了解一下这方面的情况。”10月18日,全国人大常委会渔业法执法检查组在海南省海口市召开海南省贯彻落实渔业法情况汇报会。会上,检查组成员、全国人大代表里赞围绕保护和发展,就渔业法执法抛出了一连串问题。

基层渔业执法仍存在短板

“我们在执法中确实有一些现实困惑。”海南省相关部门负责人坦言,目前面临的最大困惑就是执法过程中基层执法监管能力不足的问题。具体表现在三个方面:

一是渔政队伍力量薄弱。部分市县渔政机构存在人员身份多样、经费难以保障、装备滞后等问题。目前除了省一级以及三亚、海口外,其他市县仍需聘请工作人员来充实渔政队伍,具备渔业行政执法资格的人员少。二是由于海南省管辖海域面积辽阔,渔政监管对象有两万多艘渔船,而执法力量有限,管理中存在一定的薄弱环节,日常执法监管还有不到位的情况,尤其是执法力度仍不够,对渔业资源保护产生一些影响。三是受渔民和企业资金等能力的制约,海南渔船更新改造进度略滞后,比其他省份要慢一些,发展远海海域作业的渔船数量仍偏少,渔业转型升级速度较慢。

该负责人话音刚落,海南省副省长刘平治继续就海南省渔业执法情况进行了补充介绍。“海南省海洋渔业执法监管海域面积大,监管对象多,涉及千家万户,执法不到位就有可能发生重大安全责任事故,产生一系列安全生产责任问题。”

7月11日,“琼琼海渔01039”在西沙海域航行中发生重大险情。该事故发生后,海南省委省政府对此高度重视,省长亲自协调指挥救援,最终32人全部获救,成功避免了一起特别重大事故。之后,根据应急管理部和农业农村部专项督查组提出的整改意见,海南省加快了职能梳理,重新划定了渔政执法人员编制和组织机构,进一步明确了渔业安全监管职责,并对渔业安全生产及救助平台等基础设施建设进行了明确和强化,对渔业安全特别是渔船和船员管理、渔政执法、应急值守等专项整治工作进行部署动员。

渔业执法主体比较多,情况复杂,涉及渔政、海警、公安、环境等多部门,需要各负其责、协同配合,既不能相互推诿扯皮,更不能出现执法真空。渔业法第六条、第七条确立了统一领导、分级管理的渔业监督管理机制。该机制的落实情况也是此次执法检查的重点之一。据海南省相关负责人介绍,按照海南省机构改革方案,渔业安全生产监管职责省一级改革任务基本上已经完成,目前14个沿海市县机构改革参照省里方案正在进行之中。

建议修法加强渔业互助保险

自渔业法颁布以来,海南省渔民始终坚持在南海海域生产作业,为有效维护国家主权和海洋权益作出了重要贡献。但南海海域辽阔,渔业作业地点分散,相互照应难,作业风险大。尽管相关主管部门和生产安全责任单位在渔业安全监管方面做了大量工作,但渔船事故仍频繁发生,严重影响了渔民群众生命财产安全和渔区社会大局的稳定,而且海南省75%以上均为12米以下的小型渔船,船龄较长、船况差,存在较大的安全隐患。

渔业生产是安全事故易发多发领域,推进渔业安全生产责任保险成为运用市场手段防范事故、解决渔业安全生产深层矛盾的重要抓手,有利于维护渔民的根本利益,及时补偿、有效保护事故受害者权益,有利于预防和化解社会矛盾,促进渔业健康发展,保障渔区社会安定。但上世纪90年代,商业保险因渔业风险突发性强、事故多发、赔付率高、亏损严重,在短暂尝试后基本退出了渔业保险市场,保险需求强烈的渔民群众投保无门。

为了保障渔民权益,各级渔业主管部门推动开展了非营利性互助保险。有地方相关部门建议,在渔业法中对渔民互助保险等多种形式的渔业保险予以明确并给予鼓励发展。

渔船安全监管职责亟需明确

渔业特别是捕捞业,是世界公认的高风险行业之一,渔船作为捕捞业最重要的生产工具,在海上搏海斗浪,昼夜航行作业,遇到恶劣天气、交通事故或是操作不当,随时可能酿成船倾人亡的悲剧。因此,加强渔船建造、停泊、航行作业和涉外等安全监管成为了渔业主管部门的一项重要职责。

据悉,海南省为了强化渔船安全监管,保障渔业生产安全采取了一系列措施,包括每日通报全省渔船“北斗开机率”统计排名,处理遇险和求救信号,播发气象警报、航行警告、搜救协调信息。2013年以来,对港内停泊渔船开展安全生产检查,登临渔船检查6374艘,其中,存在安全隐患并责令整改渔船34艘、责令按时签证48艘、现场责令整改渔船371艘。

保障渔民生命财产安全,维护渔区经济社会稳定发展,责任重大,任务艰巨。据了解,渔业法自1986年颁布以来先后进行了4次修改,为依法管理渔业生产、维护正常生产秩序、保护渔业资源等方面提供了法律保障。为明确水上交通安全职责分工,1989年原农业部和交通部专门作出了政策安排,明确渔船、渔港和船员的安全监管由渔业部门负责。30年的实践证明,渔船渔港和船员的安全监管职责明确,管理边界清晰,但亟需在法律层面予以确立。

为切实加强渔船安全监管,保障渔船渔民合法权益和人民生命财产安全,促进我国渔业高质量发展,地方政府和有关部门建议在渔业法中进一步明确渔船安全监管职责,建立全国统一的渔业应急值守电话,强化离岸近2000公里海域航行作业渔船的编组生产和自救互救,推动渔业主管部门监管责任再落实,管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。同时,强化渔船建造、检验登记及航行作业监管,明晰对渔船安全技术装备、渔港安全设施和船员安全保障等方面的要求。

涉渔“三无”船舶处置尚缺程序

2013年以来,海南省每年组织开展保护蓝色海洋、打击海上非法行为的“护蓝打非”、打击电拖网、“清网”等专项执法行动。开展海洋伏季休渔期执法检查,派遣执法船艇68艘次,登临渔船390艘次;开展打击电拖网渔船专项行动,出动执法渔船274艘次,登临检查渔船2039艘;开展清理违规渔具专项行动,出动执法船艇3903艘次,派出执法人员10987人次,清理取缔违规渔具2550张。全省共办理渔业类案件685件,执收罚款604.52万元,13宗非法捕捞案件实现“行刑”两法衔接,予以刑事处罚。近期,海南省正组织开展打击非法捕捞联合执法百日专项行动,坚决打击肃清非法捕捞行为,规范捕捞秩序。

目前,各地涉渔“三无“船舶的主要依据是1994年国务院对原农业部等部门《关于清理取缔“三无”船舶的通告》的批复,但海南省相关部门对此存在疑虑,认为仅以此为据清理取缔涉渔“三无”船舶依据仍然不是很充分。“法律法规中关于涉渔‘三无’船舶的定义、处置权限和执法主体有待进一步明确,同时也应明确相应的程序,解决我们执法过程中查扣和处置困难。”据海南省相关部门负责人反映,涉渔“三无”船舶的处置是现阶段渔业执法部门面临的突出问题。

此外,处罚打击的震慑效果不明显也是当前渔业执法存在的难题。相关法律对非法捕捞行为处罚的标准偏低,与违法捕捞的危害和获利程度,特别是违法海洋捕捞所获得的巨额经济利益相比不成比例,有的处罚措施没有形成有效震慑。在执法过程中存在一些争议问题,如沿海各省对禁用渔具、过渡渔具的规定不统一,“地笼”在有的省是禁用渔具,在有的省是过渡渔具,执法过程中容易产生争议。