“律师驻队”模式施行后，驻队律师随深圳城管沙河街道执法队执法，现场与商贩沟通。深圳城管沙河执法队提供

多年来，城管执法难的问题一直存在，为了避免冲突，甚至尝试“鲜花执法”“直播执法”。

2014年，深圳城管沙河执法队为了治理辖区“脏乱差”的白石街，首次尝试推行“律师驻队”模式，邀请律师随队执法，并对执法队员的瑕疵提出建议。当年，执法队立案执行率达96%，暴力抗法大幅减少。

2015年，深圳南山区开始在全区推广“律师驻队”模式。同年9月，深圳市城管局与司法局联合发文全市推广。目前，“律师驻队”模式覆盖深圳57支执法队，覆盖率达89%。此外，广东省多地也开始试行律师驻队模式，如惠州、珠海等。

专家认为，比起“鲜花执法”“直播执法”等，“律师驻队”在执法本身“合法性”上下工夫，这在治本上更进一步。但是，律师如何保持中立角色仍是关键。

困境

执法存瑕疵 抗法频发生

深圳城管执法新模式的“起点”始于白石洲村。这里曾是深圳最大的城中村之一。

0.6平方公里的白石洲村，涌入了11万外来人口。500多米长的白石街贯穿南北，成了商贩的集中地。除了150多家店铺，各种小商小贩也聚集于此，占道经营、超线经营，经常把这条5米多宽的小路堵得水泄不通。

这条街曾被深圳城管沙河执法队视作最难啃的一块骨头。3年前，沙河执法队队员吴哲刚到这里时，感觉自己除了吃饭，全天8个小时工作时间几乎全部耗在这里。“有时候刚走到街尾，前面的小商贩又冒出来。”他说。

按照规定，对违法行为人，若劝说无效，城管执法队员可以开具相关法律文书。但吴哲很快发现，他开的法律文书根本没有什么用。“递过去，转个身，就会被揉成废纸扔掉。”

据城管执法队员们统计，法律文书发下去，基本只有4成能解决问题。由于“法定程序”难以到位，有执法队员便开始倾向于采用强制手段，由此陷入暴力“执法”与“抗法”的死循环。

吴哲在白石街就经历过一次。在一家蔬菜水果店，他已经开过3单法律文书，但都石沉大海。蔬菜货架和收银机依旧违规摆放在店外的台阶上，店内3名工作人员根本不理会劝导。吴哲变得恼火起来。决定采用强制性手段——没收货架。

冲突几乎立即发生。吴哲看到，两名女店员突然冲出来，抢下他手中的货架，直接冲向执法车，躺在车下。围观群众也指责城管“抢人东西”。吴哲等人僵持了两个多小时之后只能报警，直到凌晨才处理完毕。

有数据统计，2013年，发生在这里的暴力抗法事件有30多起。同时，在2012年和2013年，沙河街道执法队执行到位的案件分别只有52件、60件，案件执行率仅为40％。

试点

律师常驻队 建议“重证据”

偏低的案件执行率，也显示出城管自身执法中存在的一些瑕疵。为此，沙河执法队队长唐恩明萌生了邀请专业法律人士前来“协助”的想法。

当时，深圳正在推行政府法律顾问制度，法律顾问会全面参与政府事务。受此启发，唐恩明同沙河街道办事处主任陈书爱商议之后，找到了广东省国晖律师事务所合伙人谢挺。“几个人商议后，一拍即合。”

2014年6月，沙河街道成为全国首个推行“律师驻队”模式的城管执法队。

“沙河模式”具体内容是：执法队通过购买服务，与广东省国晖律师事务所签订合作协议。律师事务所则派2名律师常驻执法队，随队执法。

律师王跃琼是其中之一，当年7月开始随队执法。据她说，“上岗”之前，她曾花了一个月时间，摸清城管的职责和法律条款。

王跃琼上岗当月，一名执法队员便与白石街商贩刘毅（化名）发生冲突。强制扣留的过程中，商贩与队员有肢体接触，说城管打了他。

王跃琼表明身份后，刘毅先是有点吃惊，但显然更愿意信任她。王跃琼调出现场录像，发现队员只是扣押商品，没有打人。她将情况反映给商贩，并现场告诉刘毅，他的行为为何违法，以及需要承担哪些法律后果。

第一次接触律师的刘毅有些吃惊，“律师都来了，那这事看来是真的”。

这件事后，王跃琼单独找到执法队员，沟通执法中的瑕疵。她说，要注重取证，尽量少用强制措施。

此后的100余次随队执法中，王跃琼在登记表上密密麻麻记录执法方面存在的问题，如没有表明身份、留置送达法律文书的各个环节没有拍照、劝导过程语气过于强烈等。刚开始时，王跃琼对一次执法中存在的问题，需要记录两三行。

在王跃琼看来，“驻队律师”就像是城管和商贩之间的沟通“中介”。在她的建议下，执法队员们不再经常使用“直接对抗”式的手段，降低了现场发生冲突的几率。同时，进一步强化了执法队员的“证据意识”。

执法队员处理问题的思路也发生了很大变化。“没必要起冲突，也不会主动采取暂扣等手段，走正常程序就可以。”吴哲说。

推广

深圳近9成执法队启用该模式

第一次收到“律师函”，新便民百货的老板王明（化名）感觉事情闹大了。

驻队一个多月后，王跃琼整理出白石街20多宗案件，发放律师函。王明是收到律师函的其中一位，当天下午便拿着函，急匆匆跑到执法队。按照流程，王跃琼先给他普及法律知识，做笔录，并进入处罚程序。

王跃琼发现，很多当事人把法律文书不当回事，却把律师函看做“天大的事”。有的店主甚至抓着她的手，急切询问能否将律师函放在队里，不想再拿回家，感觉像颗“定时炸弹”。

沙河执法队案件数量和执行率也大幅上升。据沙河执法队统计，2014年7月至2015年年底，执行到位案件数量增至595件，执行率高达97.48%，同时，暴力执法、暴力抗法数量显著减少。

深圳市城管监察支队支队长冯增军看到这个变化，觉得“其他执法队也能试试”。2015年9月，深圳市城管局与司法局联合发文，向全市推广律师驻队，并制定规范。

记者在一份深圳市城管局联合司法局发放的文件中看到，驻队律师需要接受监督指导。其中，深圳市司法局监督指导驻队律师工作，律师协会负责律师事务所和驻队律师的行业监管，并对驻队律师工作中违反律师职业道德规范的行为进行处罚。

按照要求，今年底前，80%的街道执法队采用律师驻队模式执法。新京报记者了解到，截至目前，深圳已有57支执法队均已启动该模式，覆盖率89%。

从统计数字来看，律师驻队模式的实施，为其他城管执法队带来的收效还是较为明显的。

据深圳民治执法队综合科副科长杨玮介绍，之前执法队有法律顾问，但没到驻队这么“深入”，队员日常执法中很多问题还是得不到解决。2015年，该执法队也开始推行律师驻队模式。记者获悉，2015年以来，执法队执行的2000多起案件，未出现一宗复议情况。

■ 观点

“全国推广需因地制宜”

在“律师驻队”模式的实施过程中，也引发了一些争议。比如律师能否始终坚持“中立”立场。

对此，冯增军向新京报记者回应，驻队律师不会沦为城管的附属品。“律师有基本的职业准则，每一起案件都要经得起司法检验。”他表示。

据冯增军介绍，作为律师驻队模式的配套机制，目前深圳市正在建立律师履职的评价制度，预计今年试水。

“律师驻队”模式是否可大范围推进？冯增军认为，全国城管碰到的问题、面对的执法现状类似。“打造专业法治化执法队伍，律师驻队可以起到推动作用。”

在中国政法大学法治政府研究院副院长王静波看来，驻队律师与行政机关没有直接利害及隶属关系，相对其内工作人员，没有执法任务要求。行政相对人也更容易接受其意见。

但是，王静波指出，在推广的过程中，需注意“因地制宜”，政府应统筹考虑降低律师和行政机关之间的关联关系。