1979年12月，山东省召开五届人大二次会议，选举产生了省人大常委会，省人大及其常委会依据地方组织法开始行使地方立法权。至此开始，我省地方立法从无到有，从蹒跚起步到逐渐完善，取得了显著成绩。从1980年到今年8月，省人大及其常委会共通过地方性法规474件，现行有效218件，批准设区的市报批法规、决定617件，现行有效329件，为推进经济文化强省建设提供有力法治保障。
一、地方立法工作历程
回顾40年立法历程，山东省地方立法经历了初期探索前行、中期发展规范、后期日趋成熟，再到党的十八大后的谱写新篇，走过了艰辛探索前行、不断自我完善的不平凡历程。
（一）在探索中前行（1979年至1987年）
1980年3月，省五届人大常委会二次会议通过《山东省关于计划生育若干问题的试行规定》，这是我省制定的第一件地方性法规，迈出历史性第一步。立法工作在一片空白的基础上起步，本着“急需先立、先易后难、宜粗不宜细”的原则开展工作，义务植树决议、职工探亲待遇细则等法规陆续出台。1987、1988和1993年青岛、济南和淄博市分别出台首件地方性法规并被批准施行，山东省地方立法体制逐步建立。
（二）在发展中规范（1988年至1999年）
1988年省人大常委会设立法制工作室承担地方立法工作，这一时期是稳步发展和逐步规范阶段。省人大各专门委员会承担法规调研、审议工作，法制工作室承担修改工作，体制得到理顺，立法步伐明显加快，质量有所提高，尤其突出经济领域立法，适应了改革开放和经济建设需求。这期间有两项开创性举措：一是1988年6月，省人大常委会引进竞争机制，面向社会公开招考、平等竞争，从200多报名人员中择优录用15人从事地方立法工作，开创了省直机关先例，招录的部分同志成为地方立法领域骨干领军人才。二是1991年2月，法制工作室在济南发起第一次全国地方立法研讨会，湖南、四川等省、自治区人大常委会法制工作机构参加，还邀请了全国人大常委会法工委有关领导参加，交流立法工作经验，为全国地方立法理论研究兴起奠定基础。
（三）地方立法日趋成熟（2000年至2012年）
2000年省九届人大成立省人大法制委员会，负责法规统一审议，2003年常委会法制工作室更名为法制工作委员会。地方立法工作日趋成熟，坚持“不抵触、有特色、可操作、重实效”原则，逐步健全完善“有关专门委员会先行审议、法制委员会统一审议、常委会集中审议”的审议体制机制，积极推进科学立法、民主立法、依法立法，立法的数量和质量有了明显提升。一是完善制度建设。2001年出台《山东省制定和批准地方性法规条例》，还制定了20多项工作规范和制度。二是积极开展科学立法、民主立法创新尝试。为扩大群众参与立法途径，2003年首次就五年地方立法规划公开向社会征求意见；2004年将《山东省商品房销售管理条例（草案）》向社会公布征求意见；2006年将地方性法规草案发送部分省人大代表征求意见，这些做法受到了广大人民群众的热烈欢迎和社会各界普遍关注。为增强立法的科学化水平，2004年就《山东省海洋环境保护条例（草案）》首次举行立法听证会；2005年组建省人大常委会立法咨询专家库；2008年省人大常委会主任会议通过《山东省人大常委会立法咨询制度》；2010年就《山东省旅游条例(修订草案)》首次进行网上立法听证。通过各种探索创新，立法工作更好地遵循和体现客观规律。三是规范性文件备案审查工作稳步开展。2007年常委会法制工作委员会设立备案审查处，承担对省政府规章等规范性文件备案审查工作。2008年出台《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，经过不断努力，全省16个设区市、所有县级人大常委会逐步设立专门备案审查工作机构或配备专职人员。
（四）地方立法谱新篇（2013年至今）
党的十八大以来，省人大常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照中央决策部署和省委工作安排，坚持立法先行,以问题为导向，突出实践需求，加强重点领域立法，充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，注重发挥立法的引领和推动作用，围绕提高地方立法质量，坚持“立得住、行得通、真管用”原则，立需要的法、管用的法和办得到的法。一是推动设区的市立法工作全面开展。2015年省十二届人大常委会十五次会议通过《关于确定14个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》，地方立法权扩大到所有设区市。二是制定《山东省地方立法条例》。2017年省十二届人大六次会议通过《山东省地方立法条例》，将多年科学立法、民主立法的实践经验上升为制度规范，创新建立法规实施情况报告制度，对于推进立法精细化有着重要意义。三是积极推进科学立法、民主立法、依法立法。2013年在全国率先开展立法前、立法中、立法后三个评估，把论证评估贯穿于立法的全过程。2014年省人大常委会确定了6家基层企事业单位、村委会等为立法联系点，2018年增至8家，听取基层群众意见建议，立法工作更“接地气、察民情、聚民智”。2015年建立法规情况介绍制度，使常委会组成人员更好地熟悉了解审议法规的有关情况，提高了审议质量；同年还建立法规新闻发布制度，加强法规宣传报道。2015年与山东大学、山东师范大学、济南大学、山东政法学院和烟台大学合作建立5所地方立法研究服务基地，2018年又增加山东财经大学研究服务基地，更好地借助“外脑”提升立法能力。今年首次就制定《山东省乡镇人民政府工作条例》进行问卷调查, 向省内110个乡镇政府、100余名群众发放调查问卷，问需于民、问计于民。5月在烟台市长岛县“渔民家门口”就《山东省长岛海洋生态保护条例》举行立法听证会，深入群众探索良策。今年还创新开展“三题递进”破解难题，即坚持以“问题”为导向，在搜集和论证立法需求中形成有针对性的“课题”，以优秀的、创新性的制度设计实现“破题”，助力提高地方立法质量。
二、地方立法工作的主要成就和做法
多年来，省人大常委会坚持以人为本、立法为民，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，突出实践需求，加强重点领域立法，不断提高立法质量，有力推动了全省经济社会持续健康发展。
（一）坚持党的领导，认真完成省委立法工作部署
省人大常委会坚持党对立法工作的领导，不断加强重点领域立法，努力做到坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。一是坚持党的领导，准确把握地方立法方向。坚持党对立法工作领导的政治自觉，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，始终把党的领导贯彻到立法工作全过程。二是坚持立法重大事项向省委请示报告。编制立法规划、计划和立法中的重大事项及时向省委请示，确保地方立法与省委改革发展决策相一致。三是认真完成省委常委会立法工作要点。高度重视省委常委会要点中的法规项目，不断强化措施，努力推动高质量如期完成，对于推动全省经济社会健康发展起到了重要保障作用。
（二）突出重点领域立法，有力促进经济社会健康发展
省人大常委会紧密结合实际开展立法工作，重点加强经济发展、社会民生、生态环境和资源保护等领域立法，立法主动适应改革和经济社会发展需要。一是努力实现发展第一要义。发展是解决一切问题的基础和关键，我省紧盯发展这一主题，先后制定或修改了企业权益保护、经济开发区条例等法规，有力促进和保障经济社会发展。二是努力实现以人民为中心的发展目标。深入贯彻以人民为中心的发展理念，制定或修改了义务教育、就业促进、人口与计划生育条例等法规，通过立法推动大批惠民举措落地实施，努力在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义。三是努力加强和创新社会治理体系建设。加强和创新社会治理，对于建设和谐稳定的社会环境有着重要意义。多年来，我省不断加强这方面法规建设步伐，制定了见义勇为人员奖励和保护、多元化解纠纷促进条例等法规。
（三）立足山东省情，突出地方特色，增强地方立法成效
“特色”是地方立法的灵魂。我省立足山东实际，有针对性地选择立法事项，精心设计法规内容，切实解决实际问题。一是发挥地方立法先行先试作用。对于国家立法条件不成熟而省内条件具备的，坚持在科学论证的前提下敢于先行先试，开展创制性立法，为经济社会发展提供法制保障和制度支撑，也为国家立法创造条件、积累经验。二是积极推进“三农”法制建设。作为农业大省，我省高度重视农业和农村建设以及农民合法权益的维护保障，制定或修改了村务公开、农村基础设施建设等方面的法规。三是积极为推进“海上山东”发展战略提供法制保障。山东作为海洋大省，在全国率先提出建设“海上山东”重大发展战略，为配合这一战略实施，制定或修改了海洋环境保护、港口条例以及实施渔业法办法等法规。四是完善法律法规配套建设，促进法律法规有效执行。完善地方性法规配套制定工作，对于促进法律法规有效实施意义重大。多年来我省注重加强与法律法规的衔接和配套，发挥法律体系整体功效，推动法律体系完善发展。
（四）深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量
多年来省人大常委会持续推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高地方立法质量，努力做到立良法促善治。一是遵循客观规律，提高立法科学化水平。坚持研究式立法，完善立法论证机制，注重发挥好立法咨询专家“外脑”作用，提升了立法科学化水平。坚持规范立法，严格遵守立法技术规范，确保法规条文的完整性和严谨性，规定的制度和规范能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，确保其“可执行、易操作、真管用”。二是深化开门立法、阳光立法，提升立法民主化水平。坚持实行开门立法、阳光立法，拓宽公民有序参与立法渠道，通过各种方式“问法于民、问需于民、问计于民”，建立并健全完善了公众意见表达、采纳和反馈机制，充分调动了人民群众参与立法的积极性。深化立法调研，深入基层、深入群众、深入实际，通过实地考察、走访、座谈等形式，认真调查研究需要通过立法解决的问题。注重立法协商，通过召开立法协商会，广泛听取社会各界对立法工作的意见和建议。三是严格依法立法，切实维护法制统一。牢固树立依法立法理念，严守立法权限，正确处理权利与义务、权力与责任配置的合法性和适当性，切实把握地方立法的“红线”。严格做到不与上位法相抵触，不随意设置行政许可、强制和处罚，把握住地方立法“底线”。四是努力通过“立改废释”并举，实现清理工作常态化。坚持“立改废释”并举，建立常态化法规清理机制，对于明显不适应经济社会发展需要的法规，及时予以修改或者废止，增强法规的及时性、系统性、针对性、有效性。多次对与行政处罚法、许可法和强制法等上位法不一致的法规进行集中修改，维护了法制统一，促进了法律体系和谐一致。
三、做好地方立法工作的启示
认真总结地方立法40年的成功经验，对今后工作再上新台阶有着重要启迪作用。
（一）必须牢牢坚持党的领导
坚持党对立法工作的领导，是必须遵循的重大政治原则。一要坚定党对立法工作领导的政治自觉。要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，围绕省委中心工作谋划开展立法工作，统筹城乡与区域、经济与社会、人与自然各项事业发展。二要坚持立法与省委推进的改革发展进程相适应。要坚持问题导向，及时将省委提出的立法建议变为立法项目，加强经济建设、环境保护、群众权益保障等重点领域立法，做到重大改革于法有据，主动适应改革和经济社会发展需要。三要坚持立法重大事项向省委请示报告制度。要坚持编制立法规划、计划和立法工作重大事项向省委报告制度，强化省委对立法工作的领导，确保省委决策部署贯彻执行。
（二）必须充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用
党的十八届四中全会提出，要发挥人大在立法工作中的主导作用。一要处理好党委领导与人大主导的关系。人大在立法中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用，越是坚持党的领导，就越能有效发挥人大主导作用，有效进行立法沟通协调，推动立法进程。二要加强在立项、起草、审议、宣传等环节的主导。要抓好项目论证，把党委重大决策、政府着力推进、社会普遍关注、人大职权范围内的事项作为法规立项重点。要坚持提前介入，推动提案人按时将法规提请审议，防止部门利益影响立法。要加强宣传主导，为法规的正确适用和自觉遵守创造前提条件与良好环境。三要重视发挥政府在立法中的重要作用。要发挥政府对部门争议较大的重要法规草案协调决策力度，防止部门利益法制化和地方保护主义倾向。要将行之有效、需要长期坚持的政策措施上升为地方性法规，更好地发挥其作用。四要加强立法干部队伍建设。要不断加强人大法制工作机构建设，积极发展壮大立法干部队伍，加强思想作风和业务能力建设，以高素质立法队伍保障高质量立法。
（三）必须始终坚持人民主体地位
党的十八届四中全会指出，要恪守以人为本、立法为民的理念，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。一要坚持以人民为中心的理念。要坚持人民主体地位，通过立法实现人民群众日益增长的美好生活需要，使人民群众的获得感、幸福感和安全感更加充实、更有保障、更可持续。二要充分发挥人大代表作用。要充分发挥好人大代表反映群众意愿、回应人民呼声的巨大优势，把代表议案建议的办理与编制立法规划、计划和制定修改法规紧密结合起来。要完善人大代表列席常委会会议和专门委员会会议、参加立法调研制度，增加列席人数，扩大列席范围。三要不断扩大公民有序参与立法途径。要依靠人民，问法于民，保障人民通过多种渠道和途径参与立法，重视网络民意表达，广泛凝聚社会共识，确保立法更加充分体现广大人民群众的意愿。要切实处理好不同社会群体的利益诉求，最大限度地凝聚社会共识，为立法奠定最广泛的社会基础，让人民充分享受到立法带来的法治红利。
（四）必须高度重视立法机制建设
要始终把立法机制建设作为改进立法工作、提高立法质量的重要任务抓紧抓好。一要加强专门委员会审议工作。要发挥好专门委员会“专”的优势，解决立不立法、能不能立法的问题。要发挥好法制委员会“统”的作用，重点调研、审议法规草案的合法性、合理性、规范性、有效性问题，确保维护法制统一。二要加强和改进常委会审议工作。要把握好常委会一审和二审的重点，一审要侧重对立法的必要性、可行性，重要条款设计合理性，以及是否与上位法相抵触等问题的审议研究。二审要侧重对法规草案的修改情况，包括意见的吸纳情况、存在的主要矛盾和分歧、各方面协调共识等问题的审议决策。要适时采取“隔次审议”“三次及以上审议”等审次制度，切实提高审议质量。三要加强立法协调机制建设。要密切与“一府一委两院”及其他有关机关、团体联系，建立协调工作机制，做好立项、起草、论证、审议等工作。要经常与市、县人大常委会联系，开展立法调研，听取人大代表和基层群众意见。
（五）必须创新工作方式方法，不断提高立法质量
地方立法的生命力在于创新。一要循序渐进开展方式方法的创新。要对成熟的经验做法加以保持并及时修改完善，循序渐进地开展创新做法，正确处理好立足当前和着眼长远、解决局部问题和维护全局利益的关系，确保创新落到实处。二要不断探索创新科学立法、民主立法的方式方法。要充分发挥立法工作者、专家学者和法规执行部门三方的优势和积极性，不断探索创新方式方法，切实提高立法质量。三要做好立法执法紧密结合的创新。要将立法和执法紧密结合起来，通过法规实施报告制度和立法后评估等方式，更好地发现立法中需要继续完善的不足之处，及时将法规修改完善。
雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。新时代、新征程，我们将一如既往解放思想、奋发图强，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，加强和改进地方立法工作，不断提高立法质量，为新时代现代化强省建设贡献力量！
（山东省人大常委会法制工作委员会）
