李 牧

行政黑名单对于推进行政治理体系和治理能力现代化具有重要意义。通过行政主体对违反法律规范或严重失信的相对人设置不良信息记录，并以一定方式向社会公布使其行为或权利受到限制的方式来完善现行治理。根据对若干黑名单规范的考察，行政黑名单的运用包括信息收集、作出列入决定、公布、实施惩戒以及退出等一系列环节，其惩戒措施又可以分为提醒告诫、资格剥夺、自由限制等几类。

作为一种新型治理方式，行政黑名单具有融合事前预防和事后惩罚、法律拘束力与事实拘束力的双重特性，能有效弥补传统治理方式之不足，因而被广泛运用。经国家公共信用信息中心官方网站统计数据显示，截至目前，中央层面共有43个部级单位加入了社会信用体系建设部际联席会议，共签署了46份黑名单联合惩戒备忘录，共收录行政黑名单信息约1299万条。

不过，行政黑名单的运用也存在一些问题。具体而言，一是黑名单的设置呈现泛化的趋势。实践中，似乎任何行政机关都可以设置黑名单，容易导致黑名单陷入滥用的危机。二是黑名单的适用标准不统一，出现了诸多相同失信行为不合理区别对待的情形。三是运行程序不规范，相关程序规定较为缺失或者迥异，难以满足实践之需要。四是司法监督不完善，目前各地区和部门的黑名单立法文本中较少涉及诉讼的问题，基于法无授权不可为的公权力运行逻辑和司法的谦抑性，法院能否对行政黑名单进行审查还有待确认。

为有效应对行政黑名单运用中存在的问题，有必要由全国人大及其常委会制定全国性法律来作出规制。具体而言，立法应当从以下几个方面展开。

其一，限定列入主体。在横向层面，将黑名单的列入主体限定为行政机关及法律授权的非营利性组织。这是因为，行政主体相对于公民、法人或其他组织而言，具有中立性，这样才能保证具体行政行为实施中的公平。如果被授权组织是一个营利性组织，譬如企业，那么它就有可能利用授权为其自身的竞争提供机会或条件。在纵向层面，应将黑名单的列入主体限定为省级行政机关及以上，这有利于防止黑名单的随意滥用，遏制黑名单滥用恶果的发生。

其二，统一适用标准。具体而言，应当由立法制定统一的黑名单适用标准，这一标准必须满足三方面的要求：一是纳入黑名单予以规制的行为必须是严重失信行为，对于轻微失信行为，由道德舆论规制即可，没有行政黑名单介入的必要；二是严重失信行为必须损害的是国家利益或公共利益，对于公民、企业等私主体之间的失信行为，应当交由民法领域的黑名单予以规制；三是基于惩戒措施种类的不同，其标准也应当有所区分。这是因为不同种类的惩戒措施对失信人权益影响的广度和深度并不相同。

其三，规范运行程序。一是规范内部决策程序，黑名单内部决策程序的好坏最终会影响到外部程序的运行，对此，可以通过规范内部决策程序的方式、步骤、环节和时限来实现；二是规范外部信用修复退出程序，即失信人通过主动对失信行为所造成的信用损害进行修复从而提前退出黑名单的程序机制，其规范设置有利于减少信用惩戒造成的过度权利损害。

其四，完善司法监督。具体而言，包括两个方面：一是通过立法明确宣示可以通过行政诉讼的方式对黑名单进行司法监督，因为作为一种损益性行政行为，行政黑名单具有侵害行政相对人合法权益的可能，对其进行司法监督符合司法权运行的根本宗旨；二是在监督范围上应当包括列入决定、公布、实施惩戒等行政黑名单运用的各环节，因为这些环节同属于行政黑名单的程序行为，当这些程序行为影响到失信人的权利设定时，司法当然需要介入。

在迈向新时代的社会治理进程中，完善行政黑名单制度是践行十九届四中全会精神的需要，也是国家推进社会信用体系建设的重要制度安排。只有通过统一立法对行政黑名单的运用予以规制，才能发挥其促进社会诚信和治理水平提升的重要作用。

（作者系武汉理工大学法学与人文社会学院院长、教授、博士生导师）