□ 法治日报全媒体记者 张昊

检察机关法律监督是中国特色社会主义政治制度和法律制度的重要特征。近日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）印发，深刻阐明检察机关法律监督的宪法定位、主要职责、基本任务，为新时代党的检察事业创新发展提供了根本遵循。

党中央对检察机关如何定位？《意见》对强化法律监督有什么新要求？为什么突出强调“全面提升法律监督质量和效果”？《法治日报》记者结合检察机关法律监督工作开展情况进行了重点梳理。

明确检察机关四个方面定位

这是中共中央首次就加强检察机关法律监督工作专门印发文件，也是首次以中共中央文件的形式明确检察机关是“保护国家利益和社会公共利益的重要力量”。

《意见》对检察机关作出了四个方面的定位——人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分。

这些定位，有着深厚的历史渊源、坚实的制度基础和鲜明的时代特征。

1979年人民检察院组织法明确规定检察机关是国家的法律监督机关。

1982年宪法进一步确认了检察机关的性质和地位。此后，制定、修改的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、检察官法、人民检察院组织法，为检察制度的发展完善提供了更为明确、更具特色、更加有力的法律依据。

党的十八大以来，习近平总书记多次对加强法律监督、建立公益诉讼制度等提出明确要求，推动新时代人民检察制度不断完善。

《意见》对人民检察院四个方面的定位，要求检察机关紧紧围绕宪法定位，聚焦主责主业，更加充分有效发挥中国特色社会主义检察制度在捍卫党的执政地位、保障国家法律统一正确实施、加快推进执法司法制约监督体系改革和建设、服务经济社会高质量发展等方面的优势和作用。

法律监督有新要求更高标准

《意见》开篇明确指出：“进入新发展阶段，与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比，法律执行和实施仍是亟需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。”除了执法司法中存在不作为、乱作为特别是执法不严、司法不公、司法腐败问题外，一个重要原因就是执法司法机关之间配合不够、制约监督不力等问题时有发生。同时，检察机关法律监督也存在许多亟待解决的问题，法律监督体系还不够完善，法律监督难、软的问题普遍存在，一定程度上影响了公平正义的实现。

《意见》是党中央着眼大局、着眼长远、着眼第二个百年奋斗目标作出的具体工作部署，是对法律监督工作的更高要求，要坚持更高标准，创造性落得更实、更好。

《意见》写入一些正在开展的工作，对深化巩固成果至关重要：

——《意见》提出：“引入听证等方式审查办理疑难案件，有效化解矛盾纠纷。”2020年以来，检察机关对重大争议等案件，创新以听证形式公开审查，坚持“应听证尽听证”，让当事人把事说清、听证员把理辨明、检察官把法讲透，既解“法结”又解“心结”，以公开促公正赢公信。截至2021年6月，全国四级检察机关共对6.2万起案件组织了听证会，覆盖“四大检察”“十大业务”。

司法实践中，存在一些行政诉讼案件不符合起诉条件被驳回，“程序空转”，讼争问题未解，案虽结事难了。

——《意见》专门明确：“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。”去年10月，最高检部署开展专项监督，综合采取多种方式，促进行政争议得到实质性化解。今年，最高检又部署常态化开展行政争议实质性化解活动，要求把化解行政争议作为审查行政诉讼监督案件的必经程序。今年上半年，有效化解行政争议2916件，其中争议20年以上的28件，10年以上的180件。

《意见》也部署了一些需要加强的工作，对强化法律监督意义重大。

——《意见》强调：“对于行政执法机关不依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件的，检察机关要依法监督”“健全检察机关依法启动民事诉讼监督机制，完善对生效民事裁判申诉的受理审查机制，完善案卷调阅制度”“加强对审判工作中自由裁量权行使的监督”“完善对人民法院巡回法庭和跨行政区划审判机构等审判活动的监督机制，确保法律监督不留死角”等。

全面提升法律监督质量效果

《意见》共19条，其中，涉及“全面提升法律监督质量和效果，维护司法公正”的内容有9条，这是为了更有力解决当前执法司法制约监督、检察机关法律监督工作中存在的突出问题。

——针对司法实践中有的涉嫌犯罪案件给予行政处罚后，没有依法追究刑事责任；或者有的案件作出刑事处理后，没有将应予行政处罚的涉案人员移送主管机关处理，行政处罚与刑事处罚“衔接”存在脱节，《意见》明确要求健全行政执法和刑事司法衔接机制。

——针对刑事诉讼过程中，一些案件既未撤案又未移送审查起诉、长期搁置，形成“挂案”，使涉案企业和有关人员长期处于被追诉状态，影响企业的健康发展和当事人正常生活，《意见》要求及时发现和纠正长期“挂案”等违法情形。今年以来，最高检会同公安部抓实新一轮专项清理，对既未撤案又未移送审查起诉、长期搁置的涉民营企业“挂案”，再排查6455件，已清理5100余件。

——针对扫黑除恶专项斗争中暴露出的司法工作人员充当黑恶势力“保护伞”，以及全国政法队伍教育整顿中发现的司法工作人员徇私枉法等问题，为有力惩治司法腐败，《意见》要求加强检察机关立案侦查司法工作人员相关职务犯罪与监察机关管辖。

——针对检察机关受理的民事行政申诉持续上升，占比超过刑事申诉，为适应人民群众司法需求，《意见》要求精准开展民事诉讼监督。

——针对行政检察“一手托两家”，既监督法院公正司法，又促进行政机关依法行政，但行政检察工作局面难以打开、仍比较薄弱，《意见》提出务实深化行政检察监督的措施。

——针对人民群众对公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护等领域公益损害问题反映强烈，《意见》再次重申积极稳妥拓展公益诉讼案件范围等。

《意见》突出强调“全面提升法律监督质量和效果”，这是由检察机关法律监督特色和优势决定的。作为执法司法活动的参与者，检察机关直接、全面了解案件办理全过程，在具体办案过程与环节中履行监督职责，参与、跟进、融入式监督，以此实现一体、实时、有效监督。

强化法律监督工作支持保障

《意见》要求，加强过硬检察队伍建设，全面落实司法责任制。旗帜鲜明把加强党的政治建设放在首位，强化政治机关意识，不断提高检察人员政治判断力、政治领悟力、政治执行力。围绕检察机关专业化建设目标，全面提升检察人员专业知识、专业能力、专业作风、专业精神。建立检察官与法官、人民警察、律师等同堂培训制度。深化司法责任制综合配套改革，完善检察官遴选入额和员额退出机制及其配套政策，建立健全检察官惩戒和权益保障制度。

此外，《意见》还从三个方面明确了组织保障措施。

——坚持和完善党对检察机关法律监督工作的领导。《意见》重申检察机关要严格执行《中国共产党政法工作条例》、严格落实请示报告制度。特别指出各级党委要定期听取检察机关工作情况汇报，研究解决检察机关法律监督工作中的重大问题。各级党委政法委要指导、支持、督促检察机关在宪法法律规定的职责范围内开展工作。这就要求检察机关要在党中央集中统一领导下，在地方各级党委及其政法委领导下履行好法律监督专门职责。

——加强对检察机关法律监督工作的监督制约。《意见》对各级人民代表大会及其常委会监督和支持检察机关依法履行职责，各级政协加强对检察机关的民主监督，各级纪检监察机关加强对检察人员履职行为的监督，审判机关、检察机关、公安机关按照有关规定分工负责、互相配合、互相制约等提出明确要求。

——加强对检察机关法律监督工作的支持保障，《意见》提出，各级政府及其工作部门要支持检察机关依法开展法律监督工作，并对经费保障和办案业务装备建设、信息化和智能化建设、编制动态管理和调整、人才招录、基层检察院办案规范化建设等方面提出具体支持保障措施。

执法司法活动产生海量数据，执法司法不公不严不廉等问题就隐藏在异常数据背后。充分掌握大数据，专业、科学运用大数据，会使监督更加精准、有效。对此，《意见》还要求“运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案”。