为进一步理顺中央与地方财政分配关系，支持地方政府落实减税降费政策、缓解财政运行困难，10月9日，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》），明确提出保持增值税“五五分享”比例稳定，调整完善增值税留抵退税分担机制，后移消费税征收环节并稳步下划地方三项改革举措。多位财税人士向北京商报记者表示，此举将进一步稳定地方财政收入预期，解决更大规模减税降费之后地方财力面临的压力。

　　■调整留抵退税分担机制

　　在我国现行税制中，增值税和消费税都是与流量相关的税种。“营改增”全面落地后，为“保持中央与地方财力格局总体不变”，《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发〔2016〕26号）确定了2-3年的过渡方案，将中央和地方分享比例由75：25调整为50：50。

　　如今三年过渡期已至，这一基础上，《方案》明确，到期后，继续保持增值税收入划分“五五分享”比例不变。进一步稳定社会预期，引导各地因地制宜发展优势产业，鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政“造血”功能，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境。

　　今年5月，两位财税学者撰写的《从地方税到地方收入：关于新一轮中央与地方收入划分的研究》一文指出，1994年以来，增值税就一直属于共享税种，在增进各层级政府的财政收入、调动地方政府发展经济的积极性方面发挥了极其重要而显著的作用。基于目前我国经济的现实情况，未来一个时期还需要继续保持这种通过税收分享来鼓励发展的激励机制。

　　值得注意的是，在保持增值税收入划分比例不变的同时，《方案》还提出了调整完善增值税留抵退税分担机制。

　　具体而言，为缓解部分地区留抵退税压力，增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。合理确定省以下退税分担机制，切实减轻基层财政压力。

　　一位资深财政研究专家向北京商报记者透露，这一举措是为了应对更大规模减税降费后出现的新情况。今年4月增值税改革生效后，配套出台的新的增值税留抵退税制度，保持了中央与地方“五五”分担比例不变。不过，增值税留抵退税实施过程中，退还给纳税人的50%部分核算基数与年底地方政府和中央政府核算基数存在差异。

　　“新政策提出地方先行垫付15%，剩下的35%要看年底核算的情况，如果地方垫付的多于应分担的，中央将承担相应部分。尽管留抵退税最终涉及的比例和税额有限，但能够增加地方政府的可用财力。”上述专家表示。

　　■消费税稳步下划地方

　　除增值税收入划分外，在多名财税研究人士看来，此次新政策最大的调整在于消费税方面。《方案》明确，后移消费税征收环节并稳步下划地方。按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。

　　“这一表述预示着消费税的重大改革，消费税征收的调整意味着这一税种从纯粹的中央税种，调整为了中央和地方共享的税种。”中国法学会财税法学研究会会长刘剑文向北京商报记者表示。

　　实际上，早在去年的“中国发展高层论坛”上，财政部部长刘昆就提到：“我们将结合实施中央和地方收入划分改革，研究调整部分消费税品目征收环节和收入的归属，积极稳妥推进健全地方税体系改革。调整税制结构，培育地方税源，加强地方税权，理顺税费关系，逐步建立稳定、可持续的地方税体系。”

　　《方案》提出，具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。具体办法由财政部会同税务总局等部门研究制定。

　　前述财税专家表示，消费税后移征收环节，旨在增强消费税的地方税属性。这一举措体现了央地收入划分改革的方向。逐渐划归地方后，增量产生的消费税就归地方所有了，这对地方税来讲是一个很大的补充。消费税中，像烟草、汽油、汽车等是大头，地方政府可以从中拿到很大的一部分。

　　数据显示，消费税是仅次于增值税、企业所得税、个税的国内第四大税种。2018年国内消费税实现收入1.06万亿元，占全部税收比重接近7%。今年前8个月，消费税收入增速达到18.5%。随着我国消费导向型经济的呼之欲出，地方政府逐渐退出生产投资事务，转向营造良好的消费环境、做好当地消费市场监管的需要正在加强，而这内在地契合地方政府职能转型的需要。

　　■增强地方应对能力

　　受减税降费政策及经济下行压力影响，今年前8个月我国税收收入累计增速首次出现负增长。而据不完全统计，今年上半年，28个省（直辖市、自治区）财政收入为负增长的至少有9个，包括北京、重庆、贵州、黑龙江、新疆、吉林、海南、甘肃、青海。

　　中国财政科学研究院副院长白景明认为，减税降费取得实效的同时，各地也普遍面临预算平衡压力加大的挑战。

　　“减税降费的确给地方财政带来了不小的压力。从《方案》的表述看，在稳定分税制改革以来形成的中央与地方收入划分总体格局的基础上，主要目的还在于保障更有效实施减税降费，推动相关政策的落地。”刘剑文表示，通过适时调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，将部分条件成熟的中央税种作为地方收入，可以增强地方应对更大规模减税降费的能力，同时保证地方落实减税降费的积极性。

　　而从更长远的角度看，通过消费税征收的调整，此次中央与地方收入划分改革也为未来的财税体制改革打开一个新的缺口。刘剑文指出，面对经济下行压力，更大规模减税降费与财税体制的系统性改革息息相关。以消费税为例，前述财税专家告诉北京商报记者，在具体实施过程中，也将一个税目一个税目逐步推进。