智库观点

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　　■迟福林

　　这几年，简政放权成为政府改革的突出亮点，其在释放市场活力、促进经济转型、应对经济下行压力中发挥了重要作用。目前的突出问题是，监管转型滞后于简政放权进程，与广大社会成员的期盼有着明显差距。为此，政府改革要把重点放在监管变革上，使政府监管与经济转型趋势相适应。

　　推进行政审批与市场监管严格分开

　　一是行政审批与市场监管不分，带来较大弊端。长期以来，监管机构大都既有行政审批权，又有市场监管权。以金融监管为例，银监会、证监会、保监会既是行业准入的审批机构，又是各自领域的监管机构。“谁审批谁监管”的体制不可避免地带来以审批取代监管、重审批轻监管等问题，监管机构难以保持利益超脱，难以独立专业行使监管权。

　　二是推进审批与监管的职能分开。有效的监管主要是事中、事后监管，而不是前置性审批。前置性审批尽可能越少越好，大大强化事中、事后监管。为此，把行政审批与市场监管严格分开，不仅职能要分开，机构也要分开，以此保障监管机构的独立性、专业性和权威性。

　　以金融监管变革防范金融风险

　　一是防范金融风险的现实性全面增强。金融开放进程的不断推进，在推动我国更紧密融入世界经济的同时，也使得国际金融风险向国内传导更加直接、更加迅速。去年以来，人民币贬值风险、房地产泡沫风险、由产能过剩引发的债务违约风险等不断累积，集中暴露了金融监管转型滞后的突出矛盾。

　　二是加快建立独立、专业、权威的金融监管体制。只有解决行政审批与监管不分的问题，金融监管的转型与改革才有可能取得实质性突破。考虑到证券市场注册制即将实施，股票发行审核权应当下放给证券交易所；尽快研究推出银行业、保险业审批权与监管权相分离的改革方案。

　　三是适应混业经营的趋势，尽快组建国家金融监管机构。在银监会、证监会、保监会的基础上组建国家金融监管机构，是我国构建综合性监管的现实选择。一方面有利于解决行政审批与监管不分的问题，既提高央行对货币政策的调控能力，也提高监管机构的独立性；另一方面有利于监管的统筹协调，实现全领域、无死点监管。

　　以反垄断为重点提高市场监管的有效性

　　一是强化反垄断的统一性。尽管出台了《反垄断法》，但由于反垄断职能分散在几个不同部门，严重影响了反垄断的实施效果。例如，服务业的行政垄断和市场垄断长期难以打破，已成为阻碍服务业快速发展的突出矛盾。

　　二是建立统一的反垄断机构。从国际经验看，反垄断职能集中在一个部门更有利于反垄断的实施效果。这就需要尽快整合分散在商务部、发改委、国家工商总局的反垄断执法权，组建统一的国家反垄断机构，统一行使反垄断执法权。

　　三是建立行政垄断的审查机制。一是反垄断要常态化、制度化，不搞选择性执法。二是行政部门出台相关行业政策、指导性文件前，需向反垄断委员会备案。三是尽快系统梳理现行行政法规，废除各类导致行政垄断的行政法规。

　　组建统一权威的食品药品监管机构

　　一是食品药品监管体制面临突出矛盾。2013年的食品药品监管体制改革组建了国家食品药品监督管理总局，在整合监管机构、监管资源上取得重要成果。但是，随着食品安全监管走向以预防为主、风险管理，中央地方监管权责划分不合理的矛盾逐步凸显。由于权、责不对称，以地方政府负总责为重要特征的体制面临多方面的矛盾。例如，地方食品药品监管机构建设“五花八门”，难以实现监管权的集中统一行使。再例如，相当多的地级市、区县级机构囿于机构编制等压力，将工商、质监、食药监、知识产权等部门合并，名义上食药监规模在加强，实际上专业性被严重淡化和削弱。

　　二是从中央到地方建立统一权威的食品药品监管机构。一方面，在中央层面，建立食药监管派驻制度。综合考虑经济发展水平、人口规模、行政区域等因素，将全国划分为华东、华南、华中、华北、东北、西南、西北7个食药监管分局，作为国家食药监总局的派出机构。7个食药监管分局不是一级独立监管机构，而是派驻机构，其职责是协调中央和地方行政执法权划分，指导、监督地方食药监管工作，有相应的决策权和执法权。另一方面，在地方层面实行分级管理。省－地级市－县（市）独立设置食品药品监管机构，乡镇（街道）一级食药监管机构由县（市）一级派出。地方实行分级管理，由各级地方政府负总责。

　　三是将食品药品监管标准制定放在大健康部。适应全社会对健康的需求，建议国家组建大健康部。考虑到监管标准制定与执行机构分开的原则，建议将食品药品监管标准制定放在大健康部。

　　尽快形成政府监管与社会参与监管的合力

　　一是社会参与监管严重不到位。从国际经验看，NGO、行业组织、商会等社会力量在市场监管中有着独特的作用。我国自古就有“商有商会、行有行帮”的传统。行业协会和商会曾经在推动企业诚信、自律中扮演过不可替代的角色。在现行监管体制下，行业协会和商会行政化的倾向相当严重，缺乏公信力，难以有效发挥行业自律的作用。

　　二是充分发挥行业协会、商会的自律作用。加快推动现有商会、行业协会“政会分开”、去行政化；支持民营企业自愿联合建立各类商会、行业协会；推行“一业多会”，形成有效的竞争机制，及时淘汰缺乏行业自律的商会、行业协会。

　　三是推行法人承诺制。建立以企业信用、企业自律为基础的事后监管新机制。对必须保留审批的事项，向申请企业提供责任承诺书和审批要件清单，企业法人对材料真实性负责，审批部门可当场或当天发放批件和许可证。事后，监管部门随机现场核查，如发现企业造假，再对其进行严厉惩处。

　　推进市场监管制度化、法治化

　　一是研究出台综合性的《市场监管法》。适应我国消费需求释放的大趋势，以监管转型释放内需潜力，加快制定出台综合性《市场监管法》。通过消费市场的立法，明确市场监管机构的法律地位，明确市场监管的程序，明确违法行为的制裁措施，明确不当监管的罚处，为全面实施负面清单管理提供依据。

　　二是将反行政垄断纳入《反垄断法》。例如，在《反垄断法》总则第三条界定垄断行为中加入一条：“依靠行政权力形成市场支配地位”的行为；在《反垄断法》中增设反行政垄断相关内容，对铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等垄断行业的行政垄断行为进行界定；对城市公用事业领域的行政垄断行为进行界定；对教育、医疗、文化等公共服务领域可竞争环节的行政垄断行为进行界定。

　　三是推进食品药品监管法治化。尽管我国在食品药品监管方面已经出台了相关的法律法规，但在细分的专业领域缺乏具体的法律规范。建议加快完善食品药品监管法律体系，分品种形成更多细分领域的食品药品专门法律法规，实现立法的精细化、科学化，避免法律“真空”，推动食品药品监管职能法定、程序法定、机构编制法定。

［作者系中国（海南）改革发展研究院院长］

　　主 编丨毛晶慧 编 辑丨蒋帅