绘制／高岳
□ 法新网记者 赵红旗
在河南省，一提起青龙山慈云寺景区，不少人会说，这里景美、幽静，还有古刹，交通又便利，是休憩的好去处。然而，近日一则“河南巩义青龙山景区林地遭侵占建别墅每平方米罚3元”的新闻，把这里推向了舆论的风口浪尖，国土部门被质疑处罚太轻。
这里建的是别墅吗？有无相应的审批手续？行政执法部门处罚的标准是什么？……《法制日报》记者带着这些问题进行了采访。
涉事建筑多次叫停终停工
近日，记者从河南郑州驱车沿连霍高速公路赶往巩义市，两地相距80余公里，青龙山慈云寺景区距巩义市区仅有20余公里。在驶向景区的路旁，林木掩映，满眼翠绿。
景区一位工作人员说，这里位于巩义市大峪沟镇民权村，近些年自驾游的游客多了不少。
“景区交通便利，离洛阳市区也就是70多公里，与家人在节假日来这里找个能吃能住的农家乐住上一两天，花费不多，既可休闲，还能到古刹慈云寺上上香许个愿。”洛阳游客张先生与记者闲聊时说。
记者在景区西北部比较偏僻的山路转弯处看到，一组建筑分为上、中、下三部分，坐北朝南。最上方4层临路钢筋混凝土楼房已经停工，外侧的脚手架呈红褐色，钢管、扣件锈迹斑斑，路边堆放着施工所用的机械与木料，中间下方分别为两层半楼房，已经建好。在现场的一名工作人员说，这里准备建农家乐宾馆用，但最近停工了，现在只有几个人在看场地。
此前，有人反映称，从2015年夏天开始，该村所处青龙山慈云寺景区内的水库旁有人在砍伐林木，林木砍伐后，旁边的十几亩可耕地也被侵占，被建造成别墅和农庄。他们向巩义市国土资源局举报后，该局于2015年12月和今年2月两次派人到现场调查了解，认为这是在非法侵占林地和可耕地进行非法建设，并下达行政处罚决定书，责令其恢复林地停止建设。但这并没能阻止此违法行为，直到近期事件发酵才停止建设。
记者从两份盖有巩义市国土资源局的行政处罚决定书复印件上看到，2015年12月，该局对李某进行处罚，其中认定，李某擅自占用集体土地126平方米，建设农家乐，土地性质为林地，对其按照每平方米3元的标准，处以378元的罚款。今年2月，巩义市国土资源局再次对其作出处罚，认定李某占用该村1845．5平方米集体土地，扩建农家乐，建筑面积为600平方米，其行为违反了相关土地法律法规，责令其15日内自行拆除在非法占用的1845．5平方米土地上新建的600平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状，对非法占用的1845．5平方米土地按每平方米3元处以5536．5元罚款。
记者在采访中获悉，巩义市林业局也于今年1月曾下达行政处罚决定书，责令李某停止采伐，恢复原状，但该处建筑工程并没有进行林地恢复。
处罚标准被指过低
既然执法部门认定涉事建筑为违法用地，并且下达了处罚决定，那么当事人为何在相当长一段时间内仍在施工呢？
有村民表示，非法占地每平方米只罚款3元，处罚力度太小，违法者不会把处罚放在眼里。
“是村里支持他这样干的。”还有村民说，如果村里不支持，李某不可能顺利开工。
“现在来旅游的人多了起来！能吃能住的农家乐生意也好了。”一位不愿具名的村民说，涉事的农家乐宾馆属于李某所有，他常年在外经商，村里为了发展乡村旅游，鼓励其回家乡依托自家宅基地发展农家乐。因山区群众居住分散，该地段仅有其一家住户，就在自家宅基地不能满足用地需求的情况下，通过土地流转方式使用周边0．93亩林地，并由村里进行公示。
巩义市政府相关工作人员表示，被举报的农家乐宾馆属于李某所有，李某长期在外务工，现在回乡创业，对这起违法占地的处罚，是严格依照法律规定作出的。今年6月中旬，大峪沟镇和巩义市国土资源局已叫停该项目，并将该宗地列为重点监管对象，坚决不允许施工，目前，已由主管副市长牵头成立综合调查组，对已叫停的违法建设进行调查，将坚决依法处理。
巩义市国土资源局执法监察大队二中队负责人说，被举报的李某今年46岁，持有“巩集建〈1992〉字第52249号”集体建设用地使用证，2015年9月，其拆除自家老宅后改建农家乐饭店。接群众举报其私挖荒坡超占后，局里于当年10月立案，对其超占部分进行了处罚、要求限期自行拆除。
对于处罚金额过低的问题，这位负责人表示，按照2009年《河南省国土资源厅关于印发行政处罚裁量标准和内部制约制度的通知》第五项第二小项“轻微违法行为的表现情形”规定：占用其他土地（含林地）面积在3335平方米（含3335平方米）以下的，每平方米处以3元至5元罚款。
记者在采访中了解到，巩义市林业局在接到群众举报后，根据《中华人民共和国森林法实施条例》和《河南省林业处罚裁量标准》规定，对“未经林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途”的违法行为处以罚款11．7万余元，并限期恢复林地。
应将监管前移减少事后拆违
巩义市国土资源局执法大队的一位负责人此前接受媒体采访时坦承，违法占地的处罚标准太低，是违法占用土地频繁出现的一个重要原因，也增加了执法人员的执法难度。但由于土地管理相关法律法规对处罚标准具有明确的规定，执法大队只能依法进行处罚。
也有相关法律专家认为，土地问题普遍面临的麻烦之处在于“先斩后奏”，如果说违法成本低，指的是早期违法占用后再通过补办手续变成合法这种情况。土地法10多年来未修订，与现有的经济发展水平相比，当初制定的处罚标准现在看来确实显得过低。
就在网友热议违法占地处罚标准太低时，中国法学会行政法学研究会副会长、国家行政学院行政法研究中心兼职研究员、郑州大学法学院教授沈开举认为，罚款并不是遏制违法行为的唯一手段，强制拆除、恢复原状也是处罚方式。对于侵占砍伐林地行为的处罚也不仅是罚款，如果涉嫌犯罪，就要移送司法机关追究违法人相应的刑事责任。
“镇里结合转型发展，立足山水资源已编制了景区旅游产业规划，等待评审。农家乐的发展前景是比较好的。”记者在采访中也听到了另一种声音，认为有关部门应该支持农家乐的发展，尽快帮助完善相关的合法手续。
一位不愿具名的政府工作人员认为，过去一个时期，为了抢抓发展机遇，确实出现未批先建和边批边建的情况。出现这种情况，一方面是群众法治意识不强，另一方面也表现出审批环节多、审批周期长等情况，行政执法部门在严格执法时，应明确告诉当事人哪些行为是违法的，需要打击的，哪些手续需要完善、如何完善，提高大家依法办事的意识。
“实际上，对非法建筑的强制拆迁，不仅会造成社会资源的浪费，还会污染环境。执法部门在监管土地违法时，需要监管前移，一经发现，就应该依法制止，不能在已建成时讨论如何处罚，这种监管后置的行为，会大大增加执法成本和执法难度，其实也是一种懒政怠政行为。”中国政法大学教授李建伟认为。
李建伟建议，针对以农家乐为名进行违法占地搞建设现象，一方面要加大土地执法动态巡查，及时发现、及时制止，把违法行为消灭在萌芽状态。另一方面要依法查处土地违法案件，有效地发挥遏制和震慑作用。
“农家乐因突出农家的特点，对村内闲置宅基地加以利用，切实体现了节约集约用地的原则，提高了土地利用率，盘活了农村存量建设用地。”河南农业大学教授杨红朝认为，目前对农家乐产业的用地政策不够明朗，各地政策不一，有的打着农家乐的招牌进行违法用地。事实上，农家乐的悄然兴起，一些土地的用地性质就发生了变化，由单纯的农村居住用地、农村宅基地发展成一种复合型的土地利用类型，一些农地、林地也具备了农业和旅游产业的特性，这就给农村土地管理带来乱象，值得进一步研究探讨，使之得以规范，促进健康发展。
