[摘要] 对地方政府而言，来自中央环保督察组和环保部约谈的压力，使“落实环境治理地方主体责任”不再是一句口号。对排污企业而言，处罚、停产直至彻底关停，新环保法让环境执法长出了牙齿。

2月25日，环保部“第一季度空气质量专项督查”仍在继续。这次督查不同以往—环保部部长陈吉宁亲自带队，先后赴河北保定和石家庄，调研企业，举行座谈会。环保部每日在官网上更新督查情况，不仅点名企业，对地方政府治理环境不力也予以通报批评。

2014年前，督企是环保部的主要监管手段。2014年后，“督政”被列入环保部的兵器谱。规格更高，威慑力更大。

“临汾市的钢铁、焦化等工业企业违法排污严重，锅炉及散烧煤污染管控不力。”1月19日，国家环境保护督察办公室负责人刘长根在山西临汾参与对当地政府的约谈工作，央视《焦点访谈》栏目拍到了约谈的真实场景。刘长根随后指出，2016年5月，环保部华北督查中心对临汾进行过综合督查，“之后整改工作落实不力，没有达到我们当时明确的整改要求。”措辞相当严厉。

面对环保部的督促，临汾市市长刘予强表示虚心接受：“这次约谈对我来讲教育很深，触动很大。作为政府主要负责人，我要把人民群众的生命健康安危，要放在第一位。特别是空气质量工作，我要紧紧抓在手上。”

“督政”的重点，是落实环境治理地方主体责任，具体而言便是党政同责、一岗双责。中国环境保护组织公众环境研究中心主任马军认为，由于现在环境诉讼还不够成熟，直接采用行政的方式，把压力给到地方的负责人，是相对有效的手段。

对地方政府而言，来自中央环保督察组和环保部约谈的压力，使“落实环境治理地方主体责任”不再是一句口号。对排污企业而言，处罚、停产直至彻底关停，新环保法让环境执法长出了牙齿。

这有赖于中央将“绿色发展”上升到“十三五”期间的五大发展理念之一。

约谈32名地区负责人

时代周报记者注意到，在督政的几种方式中，直接约谈地方政府一把手是威慑力最强的方式。环保部的约谈手段早在上世纪90年代就已出现，但主要是针对个别企业或个别事件，真正约谈地方负责人并向社会公开，是从2014年年底开始的。

据时代周报记者不完全统计，2014年环保部约谈了7个地区负责人，2015年则大面积约谈了16个地区。值得注意的是，2015年恰是陈吉宁上任的第一个年头。至2017年初的临汾，2014年以来环保部共约谈了32名地区负责人。

约谈的效果显著。山东临沂市市长张术平在约谈现场向环保部保证：“我不会再接受第二次约谈。”随后，临沂全市163家企业停产，412家企业被勒令限期整改。

“地方官员普遍存在GDP导向问题，有 经济为主、环境为辅 的思想观念，现在是在纠偏，是把环保这个短板扭转过来。”中山大学地球环境与地球资源研究中心主任周永章在接受时代周报记者采访时表示。

2005年，时任浙江省委书记的习近平总书记就提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。随着时间的推移，这句话已成为党和政府以及全社会的共识。从去年年初开展的中央环保督察，体现了中央层面对环保的重视和决心。

约谈和督查的背后，是环境法治和环境治理考核体系的不断完善。2015年1月1日起开始实施的新环保法，被称为“史上最严环保法”，其赋予环保部门查封、扣押的行政强制权，以及按日连续处罚等措施，大大增加了企业的违法排污成本。

2016年12月22日，中办、国办联合印发《生态文明建设目标评价考核办法》，要求评价考核在资源环境生态领域有关专项考核的基础上综合开展，采取评价和考核相结合的方式，实行一年一评价、五年一考核。这意味着环境保护责任落实的好坏将成为政绩考核的必考题。环境治理问责有了“督查（约谈）-执行-考核”的具体路径。

梳理自身痛点改革体制

“露出牙齿”之外，环保部没有忘记加强内部建设，从新设“水土气”三个环境管理司，到“垂改”（省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革）试点，着力为“绿水青山”提供制度保障。

“成立三司，管理上更科学，更有针对性，也有利于与国际接轨。”一位环保部前官员在接受时代周报记者采访时表示。在此之前，环保部对污染物的防控，主要交给总量控制司和污染防治司。但这两个司之间存在着领域交叉和相互掣肘的情况。前述环保部前官员表示：“原来的总量控制司主抓四项指标，其中二氧化硫和氮氧化物是大气的，也就是说原来污染防治司有管大气的处，但它不能管这两项指标。这就把管理割裂了。”

“三司”的设立，强调的是按要素全流程监管，环保部通报显示，这次机构调整的目的是“理顺内部职责和业务关系，提高工作效率，更好履行环境保护的各项管理职能”。

“三司的设立能把整个 事前、事中、事后 监管的流程理顺，司局间的配置更加理顺。”国务院发展研究中心环境政策研究室副主任陈建鹏对时代周报记者表示。

除了加强“事前、事中、事后”监管外，环保部门还面临另一大痛点：省以下环保机构实行块状管理，市、县级环保部门是所在地政府的下设机构，在经济利益诱使下，地方政府常常掣肘基层环保部门的执法工作。

去年10月，中办、国办印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（下称《意见》），要求市级环保局实行以省级环保厅局为主的双重管理，省级环保厅局党组负责提名市级环保局局长、副局长。县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，领导班子成员由市级环保局任免。

《意见》指出，切实解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，主要通过省级上收并统一行使生态环境质量监测和环境监察职能，市级统一管理环境执法队伍等措施。

“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”是党的十八届五中全会明确提出的环境治理基础性改革之一。陈吉宁指出，这一改革是对我国环境管理体制的一次重大改革，是改革完善环境治理基础制度、实现国家环境治理体系和治理能力现代化的一个重大举措。

去年11月，首批“垂改”试点放在了河北和重庆。

基层执法仍困难重重

然而环保的监管体制尚未全部理顺。

近日，一则新闻在环保圈火了：2月8日，陕西户县环保局局长李小兵登上西安电视台《问政时刻》节目。在两个小时的直播中，11个涉及户县的环保问题被曝光，但面对全场观众质疑的目光，李小兵回答得有些含糊和犹豫。节目最后，现场观众不满意度高达71.79%。根据《南方周末》披露的细节，观众席中还坐着分管环保的西安市副市长。

仅仅两天后，西安市环保局党委下发文件，一次性免去了李小兵等三名户县环保局领导职务，户县环保局领导班子为之一空。

节目中爆出的环境问题很快得以解决，但舆论在开始的拍手称快后，迅速转向另一面。有人质疑，环境问题牵涉广泛，主体责任在当地政府，只处理环保局长，似有不公。

“环保局经常被当成炮灰，”环保人士赵亮感到痛心，“新环保法实行一年多来，基层执法依然困难重重。障碍就在于地方环保部门处于夹缝层，处处受到限制。”

“垂改”被认为可以部分解决问题。赵亮认为，“垂改”后环保机构和政府其他可能涉及环境问题的部门要把职能梳理分流，否则也会面临扯皮。赵亮不赞同扩大环保部门权责范围，认为应当责任分解到各部门，实行追责机制。“基层环保部门已经很累了。”赵亮表示。

造成“环保部门很累”的，不仅是地方政府掣肘。上至环保部，下至基层环保部门，都面临人手、监测设备不足的问题。

有接近环保部的人士在去年6月向时代周报记者透露，环保部的编制是300人左右，与此相比，美国环保局的总人数是17106人，大气和辐射办公室就有1400名公务人员。“环保部的工作人员数量，在世界范围内都是相当少的。”该名人士评价。

而针对基层环保部门人手有限的问题，环保部副部长潘岳在一次会议上指出，新《环保法》明确了环境监察机构的法律地位和基本职能；引入了环保部门对下级政府和相关部门的监督机制；明确了乡镇政府的环保职责。国办发布的《关于加强环境监管执法的通知》，明确要求地方政府应当在经费、装备、人员素质等方面保障环境执法需要。他要求各级环保部门不要怨天尤人，要充分用好用足这些已有的规定。

2017年，随着“垂改”试点落地，中央环保督察将“检阅”其余未接受过督察的省份，而“大气十条”也将面临终考。