近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《意见》指出，调整市县环保机构管理体制。市级环保局局长、副局长由省级环保厅（局）党组负责提名。试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。

　　焦点关注

　　管理体制

　　市环保局正副局长省环保（厅）局提名

　　《意见》指出，调整市县环保机构管理体制。市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。省级环保厅（局）党组负责提名市级环保局局长、副局长，会同市级党委组织部门进行考察，征求市级党委意见后，提交市级党委和政府按有关规定程序办理，其中局长提交市级人大任免；市级环保局党组书记、副书记、成员，征求市级党委意见后，由省级环保厅（局）党组审批任免。直辖市所属区县及省直辖县（市、区）环保局参照市级环保局实施改革。计划单列市、副省级城市环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理；涉及厅级干部任免的，按照相应干部管理权限进行管理。

　　县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，领导班子成员由市级环保局任免。开发区（高新区）等的环境保护管理体制改革方案由试点省份确定。

　　加强市县环境执法工作。环境执法重心向市县下移，加强基层执法队伍建设，强化属地环境执法。市级环保局统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量，由市级承担人员和工作经费。依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，配备调查取证、移动执法等装备，统一环境执法人员着装，保障一线环境执法用车。

　　运行机制

　　鼓励试点省份探索设跨地区环保机构

　　《意见》提出，加强跨区域、跨流域环境管理。试点省份要积极探索按流域设置环境监管和行政执法机构、跨地区环保机构，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量。省级环保厅（局）可选择综合能力较强的驻市环境监测机构，承担跨区域、跨流域生态环境质量监测职能。

　　试点省份环保厅（局）牵头建立健全区域协作机制，推行跨区域、跨流域环境污染联防联控，加强联合监测、联合执法、交叉执法。

　　鼓励市级党委和政府在全市域范围内按照生态环境系统完整性实施统筹管理，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，整合设置跨市辖区的环境执法和环境监测机构。

　　强化环保部门与相关部门协作。地方各级环保部门应为属地党委和政府履行环境保护责任提供支持，为突发环境事件应急处置提供监测支持。市级环保部门要协助做好县级生态环境保护工作的统筹谋划和科学决策。省级环保部门驻市环境监测机构要主动加强与属地环保部门的协调联动，参加其相关会议，为市县环境管理和执法提供支持。目前未设置环境监测机构的县，其环境监测任务由市级环保部门整合现有县级环境监测机构承担，或由驻市环境监测机构协助承担。加强地方各级环保部门与有关部门和单位的联动执法、应急响应，协同推进环境保护工作。

　　环境监察

　　市县环保监察职能省级部门统一行使

　　《意见》要求加强环境监察工作。试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。经省级政府授权，省级环保部门对本行政区域内各市县两级政府及相关部门环境保护法律法规、标准、政策、规划执行情况，一岗双责落实情况，以及环境质量责任落实情况进行监督检查，及时向省级党委和政府报告。

　　调整环境监测管理体制。本省（自治区、直辖市）及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责，实行生态环境质量省级监测、考核。现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费由省级承担；领导班子成员由省级环保厅（局）任免；主要负责人任市级环保局党组成员，事先应征求市级环保局意见。省级和驻市环境监测机构主要负责生态环境质量监测工作。直辖市所属区县环境监测机构改革方案由直辖市环保局结合实际确定。

　　现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级，由市级承担人员和工作经费，具体工作接受县级环保分局领导，支持配合属地环境执法，形成环境监测与环境执法有效联动、快速响应，同时按要求做好生态环境质量监测相关工作。

　　队伍建设

　　事业编市县环保局逐步转为行政机构

　　《意见》要求，加强环保机构规范化建设。试点省份要在不突破地方现有机构限额和编制总额的前提下，统筹解决好体制改革涉及的环保机构编制和人员身份问题，保障环保部门履职需要。目前仍为事业机构、使用事业编制的市县两级环保局，要结合体制改革和事业单位分类改革，逐步转为行政机构，使用行政编制。

　　试点省份结合事业单位分类改革和综合行政执法改革，规范设置环境执法机构。市县两级环保机构精简的人员编制要重点充实一线环境执法力量。

　　加强党组织建设。按照属地管理原则，建立健全党的基层组织，市县两级环保部门基层党组织接受所在地方党的机关工作委员会领导和本级环保局（分局）党组指导。省以下环保部门纪检机构的设置，由省级环保厅（局）商省级纪检机关同意后，按程序报批确定。

　　《意见》要求，稳妥开展人员划转。试点省份依据有关规定，结合机构隶属关系调整，相应划转编制和人员，对本行政区域内环保部门的机构和编制进行优化配置，合理调整，实现人事相符。试点省份根据地方实际，研究确定人员划转的数量、条件、程序，公开公平公正开展划转工作。地方各级政府要研究出台政策措施，解决人员划转、转岗、安置等问题，确保环保队伍稳定。改革后，县级环保部门继续按国家规定执行公务员职务与职级并行制度。

　　专家解读

　　河北上海等12省市提出改革试点申请

　　中国社会科学院经济研究所调研员、地球日生态论坛负责人韩孟介绍，此次意见的出台意味着全国的环保机构管理体制面临“大调”，将实现“省以下环保机构垂直管理”。这也是十八大以来，我国第五个引入“省以下垂直管理”的领域。

　　行政“条”“块”状化地方干预环境监察

　　韩孟表示，《意见》将主要解决现行以“块”为主的地方环保管理体制存在的突出问题。多年来，地方环保管理体制以地方的行政为主，就是我们常说的“块”，甚至以环保部门的要求为辅，也就是所谓的“条”。

　　以“保发展”为名，行地方干预之实，一直是环境监测监察执法工作中存在的突出问题。在地方经济增长常年为第一要务的格局下，条条管理甚至“屈服”于块块主导。在经济增长尚不具有绿色质量且环保更缺乏创新内涵的情况下，地方环保管理体制在某种意义上形同虚设。

　　去年4月，在环保部举行的一次环保监测工作现场会上，环保部副部长吴晓青坦言，有些地方政府为了减轻考核压力、实现环境质量达标等目的，行政管理部门指使监测站编造、篡改监测数据的情况时有发生，严重损害了政府和环保部门的公信力，对监测系统也造成了非常大的伤害。中央领导同志高度重视监测数据真实性问题，多次批示要求，监测数据必须准确真实，严厉打击环保数据造假行为，对虚假数字要严厉问责。

　　“打破环保工作中地方干预‘痼疾’，关键是理顺环保系统省市县三级关系，理顺环保部门与所属地党委政府之间责任关系。”环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任张玉军表示，指导意见在清除“地方干预”病灶方面，既精准发力，又运用“巧方”。

　　首先从制度设计上解决干预。省级环保部门直接管理市（地）级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效。市（地）级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使执法权，执法重心实现下移，强化督查企业。从人财物保障上解决干预。一是驻市（地）环境监测机构的人财物管理在省级环保厅（局），而市（地）县无支配权。二是县级环保机构以及监测执法机构的人财物管理在市级环保局，而县级无支配权。

　　人员身份编制不清一线不足问题长有

　　环保机构人员身份编制不清、环保队伍专业化程度不够、一线执法人员装备不足等问题长期存在。

　　“这严重制约了环保工作的效率和质量。”环保部环境规划院副院长吴舜泽指出，“这次改革将会涉及全国各省区市所有基层环境监测监察执法人员，指导意见专门提出了解决路径，提出规范机构人员性质，确保履责需要。”

　　环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，在指导意见出台后将推动地方搞好试点。据介绍，目前河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海等12个省市提出了改革试点申请。吴舜泽说，改革将积极稳妥推进，力争在2017年6月底前完成试点工作，2018年6月底前基本完成此项改革。