行政执法体制改革，让上海浦东的城管队伍“脱胎换骨”。

本次改革旨在通过试点探索建立符合执法工作规律与行业职业特点的单独序列管理制度，逐步形成健全有效的激励约束机制和向基层一线执法岗位倾斜的正确用人导向，努力建设一支符合现代化国际大都市管理要求的高素质的职业化、专业化行政执法队伍，有效提升行政执法效能。

目前看来，改革已初现成效，实现了执法人员的分级分类管理，执法人员的执法程序更加规范，优秀执法队员向执法办案一线流动明显，一线队员的积极性和责任心明显加强，办案质量、办案效率正在不断提高，市民群众对城市管理的获得感和满意度不断提升。据浦东城管局统计，2016年共办结案件19414件，按照一线执法人员1256名计算，全年人均结案10.1件，案件涉及市容、水务、交通、房地产、石油管道保护17个种类。

2016年7月，上海城管执法、市场监管综合执法队伍的改革试点已深化扩大至全市。

做实一线

2015年7月14日上午，上海浦东新区城市管理行政执法局正式挂牌。

原本，浦东城管“挂靠”在环境保护和市容卫生管理局名下，此次机构单列，标志着以科学、规范、常态、高效为目标的新城管体制在该月先期试行。

“管执分离是这次城管执法体制改革最基本的原则，改革的目标任务是遵循综合执法试点 两个相对分开 ，即政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开，规范机构设置、理顺职责关系。”浦东城管局有关负责人说，此次改革遵循的原则，除了管执分离，还包括做实一线、以民为本、相对集中、协同推进和“三性”融合等原则。

该负责人表示，在做实一线方面，改革赋予街镇更大的执法管理权限，实行“镇属镇管镇用”与“区属街管街用”相结合的管理模式，夯实基层一线的城管执法力量。

浦东城管执法局自成立以来，积极参与各项“补短板”和重点区域环境综合整治工作，破解了一批群众关注的城市管理疑难问题，发挥了城管主力军的作用。

“将分散在浦东新区环保市容局的环境保护和市政执法事项，发改委的石油天然气管道执法事项，建交委的建筑施工、群租执法事项，规土局的规划、土地执法事项，集中划入城管执法局。另外，把上海市路政局下放浦东新区建设养护的城市快速路、高速公路的路政执法事项也划转执法局。”浦东城管局有关负责人向澎湃新闻记者，列举了一系列划入该部门的执法事项。

他补充说，“在城管执法体制改革过程中，坚持管理与执法各司其职、协同推进，形成 管理——执法——长效管理 的机制。形象点儿说，就是面对城市管理领域的 顽症 ，管理部门是 专家医生 ，按管理职责负责把脉诊断和认定；执法部门是 外科医生 ，按执法要求负责对确诊的患处实施手术治理；最后，由 专家医生 负责术后康复，真正形成长效管理的常态。”

所谓的“三性”融合原则，则是执法的综合性、专业性和统一性相融合。据上述负责人介绍，浦东推进综合行政执法体制改革的总体考虑，首先一条是坚持综合执法和专业执法相结合。同时，必须要有符合法律法规要求的流程、文书等配套，确保规范。

事权下放

浦东城管局有关负责人表示，此次改革的总体目标是“三下”——重心下移、事权下放和队伍下沉。

根据上海市城管执法体制改革部署要求，浦东新区层面执法人员编制原则上不超过编制数的8%，街镇、特殊区域执法人员编制总数原则上不低于85%。浦东新区体制改革过程中，对街镇一线执法力量作了倾斜。经核算，一线执法力量占整个城管执法力量的94%。

根据体制改革的精神，将街面常见、无需专业技术认定的，相关部门缺乏执法力量、群众诉求迫切的，矛盾突出、涉及多家执法主体的执法事权下放给街镇；按照“区属街管街用”和“镇属镇管镇用”的管理模式，镇一级执法队伍全部交由镇政府管理，以镇政府名义执法；街道、管委会一级执法队伍原则上由执法局管理，以执法局名义执法，但实际人、财、物等均由街道、管委会管理。

上海市政府《关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》（沪府发〔2016〕6号，以下简称6号文），从法律层面明确了浦东新区城市管理行政执法主体，明确了浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权的范围（涉及市容、市政、绿化、水务、环保、工商、建设、物业、城乡规划、交通等十九大类，共1232项行政处罚事项），明确了浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围扩大后的行政复议体制。

同时，该文件提出了扩权后的工作要求。

“体制改革后，我们承担着1232项执法事项，我们要求1232项事项，基层队员也都要会做，这对基层的要求就非常高，不能一味简单地下放，基层能否接得住是个问题，这中间需要一个过程，即成熟一批下放一批，逐步成熟逐步下放，不成熟的暂时不放，因此我们按照 直接下沉、过渡式移交、成熟后逐步移交 3类，实施逐步下放。改革初期，我们在陆家嘴、川沙新镇、惠南、周浦、高行5个街镇城管中队先行开展了为期3个月的直接下沉事权试点工作，形成一批较为成熟、可运用的执法案例、机制保障。”浦东城管局有关负责人说。

初显成效

城管执法局成立一年多来，改革初显成效。

据浦东城管局有关负责人介绍，过去很多执法职能分散在管理部门，导致执法力量相对分散，不能起“拳头作用”。比如石油天然气管道上违法搭建，原本是由发改委负责执法，但事实上发改委并没有队伍可去执行，很少办案，导致了“执法空白”。综合执法后，浦东城管执法局组建了专门队伍，对浦东新区全区所有的石油天然气管道，进行巡查排摸，且找到了若干个安全隐患点，且逐一拔除。

“原来，各支队伍分散在各自管理部门。我们完善了执法办案平台，增加了镇政府的办案路径，且形成了一整套法律法规汇编、案例汇编、执法手册等实用资料。各街镇通过各种形式邀城管执法局相关大队做了面对面的 传、帮、带 指导，其中，部分街镇已经在打黑车、超限运输、占压天然气管道等方面开展了执法工作，且取得可借鉴、可推广的好经验、好做法。”浦东城管局有关负责人说。

公正执法是依法行政的基本要求。管执分离之前，一个职能部门既要管审批，又要管执法，既当裁判员，又当运动员，这其中很难说没利益驱使。传统体制客观地提供了自由裁量的土壤及空间，最终，导致权力寻租，产生处罚不公正的可能性。如今，分成两个主体，互相之间形成了制约监督机制。

执法主体统一，也提高了执法时效性。比如，改革前对违法用地上的违法建筑，土地管理部门只能依托《土地管理法》申请法院采取司法强制手段，程序多、周期长，不利于违法用地、违法建筑的及时处置，而如今的城管执法部门可依托《城乡规划法》，采取行政强制手段，时间短、效率高，改革后，违法用地执法职能划到了执法局，执法局可根据实际情况选择最有利的快速处置方式。

推行综合执法，符合行政法上“职能合并”的原理。以往的体制，简单说，就是“千条线万条线”，但是，基层要解决问题需要几个部门合力完成。城市管理领域许多问题涉及规划、土地管理、城建等多个部门，看似多个部门都在管，但是，实际上，有可能存在“管理真空”。比如，改革前，违法建筑的执法主体是原城管执法局，但与违法建筑执法密切相关的违法用地（包括违规种养）的执法主体是规土局，而群租执法则在建交委，由于违法建筑通常与违法用地、群租相关联，整治起来，难以有效协同、形成合力；改革后，由新的城管执法局一个主体来统一执法，职责清晰、责任明确，1支队伍解决了以前的3件事情。

据浦东城管局统计，2016年共办结案件19414件，按照一线执法人员1256名计算，全年人均立案13.4件、人均结案10.1件。从案件类型看，案件涉及市容、市政、绿化、水务、环保、工商、建设、交通、房地产、规划、土地、文化、物业、林业、石油管道保护和房屋租赁17个种类，案件覆盖率为94.4%。