□顾雷

  日前，上海正式通过《上海市地方金融监督管理条例》（以下简称《条例》），并将于2020年7月1日开始施行。条例的推出将进一步规范地方金融组织及其活动，填补了地方金融监管执法措施不足等制度空白点，从而助力金融风险的防范化解，推动上海国际金融中心建设。

  《条例》内容包括立法适用范围、市区两级监管职责、地方金融组织行为规范、监管管理措施以及风险防范与处置等。与2019年12月向社会征求意见的《上海市地方金融监督管理条例（草案）》相比，《条例》更加关注地方金融组织各行业发展不平衡、差异性较大的特点，突出“强监管，防风险，促发展”的立法取向，不仅强化地方金融组织行为规范，还增加了央地协调的内容，体现了地方金融监管的协调主基调，传递出地方金融监管的未来立法走势。

  一是，重视央地协调机制的协同关系。《条例》强调在国家金融稳定发展委员会的指导下，将在市、区级两个层面开展监管工作。其中，市级金融工作协调机制是在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协调，建立起金融工作议事协调机制，统筹本市金融改革发展、金融风险防范等重大事项。区级金融工作协调机制是对辖区内地方金融工作的组织领导，建立健全地方金融监督管理机制，做好金融风险防范与处置工作，不断完善地方金融监督管理体系。

  长期以来，地方金融监管只是中央金融监管的补充。然而，伴随着金融业的快速发展，互联网金融业态突飞猛进，金融风险复杂性日益凸显，金融监管压力不断加大，地方金融监管越来越成为监管体系中不可或缺的部分，必须建立地方金融监管协调机制，更好地落实地方金融监督管理职责，完成金融风险防范与处置任务，统筹地方金融改革与风险防范事项。未来，地方金融监管协调机制有望成为全国各地方金融监管条例的必备制度性安排。

  二是，厘清政府部门与金融监管机构界限。《条例》明确了地方人民政府为地方行政区域内防范和处置非法集资工作第一责任人，地方金融管理部门应当会同有关部门、中央金融监管部门派出机构，负责制定风险突发事件应急处置预案，组织、协调、督促相关部门做好对非法集资活动的监测预警、性质认定、案件处置等工作，对非法从事地方金融业务活动开展风险防范工作，维护社会稳定。另外，《条例》还明确规定金融机构、地方金融组织以外的企业不得从事或者变相从事法定金融业务活动。这种变化说明监管部门对擅自设立地方金融组织或者非法从事地方金融组织业务活动的否定态度。毫无疑问，《条例》的这些规定将对全国其他省市自治区制定地方金融监管条例起到重要的参考作用。

  三是，加大地方金融监管机构权力。《条例》第十九条赋予地方金融监管部门“制定和实施相应的监管细则和监管标准的权力”。这就意味着，未来全国地方金融监管机构可以根据各个省市自治区金融市场具体情况，制定相应的地方金融监管细则，认定金融机构规范与否的具体标准，强化各项配套措施的衔接与落地。同时，《条例》还加大地方金融机构现场执法权。《条例》第二十一条规定，经市地方金融监管部门负责人批准，对可能被转移、隐匿或者损毁的文件资料、电子设备等证据材料，以及相关经营活动场所、设施，可以查封、扣押。这项规定在我国地方性法规中并不多见，《条例》或将开启地方监管机构执法先河，对未来我国地方金融监管模式将产生一定的影响。此外，《条例》还提升了地方金融监管机构负责人的权限。这说明监管层意在加大地方金融监管部门负责人的行政权力，使得一线监管人员可以安心开展工作，避免监管过程中相互推卸责任、无人负责、无法追责的局面。  四是，要求重大事件报告及时和精准。《条例》第十五条提出，地方金融组织发生重大事件发生后二十四小时内向地方金融管理部门报告，同时新增“市地方金融监管部门应当制定重大风险事件报告的标准、程序和具体要求，并向社会公布”条款。可见，相比草案的“四十八小时”规定，《条例》缩短了一半的时间，可见新版更强调在地方金融组织发生流动性困难、重大待决诉讼或者重大负面舆情、主要负责人下落不明或者接受刑事调查以及群体性事件等重大风险事件报告的及时性。

  五是，明确地方金融组织行为底线。《条例》划清了地方金融机构的行为底线，严禁资金端“吸收或者变相吸收公众存款”、严禁资产端“自营或受托发放贷款以及受托投资”两大类行为，督促地方金融组织严守风险底线。对于违反规定的地方金融机构，处罚则更细，执法手段更多，例如《条例》第二十二条称，地方金融监管机构可以采取监管谈话、责令公开说明、责令定期报告、出示风险预警函、通报批评、责令改正等措施。

  总之，《上海市地方金融监督管理条例》的推出，紧扣中央对地方金融监管从严治理的基本思路，有利于补齐地方监管短板，落实好地方金融监督管理工作，强化地方市区两级金融管理部门监管标准的一致性，有助于实现地方金融监管“及时性”和“穿透性”双突破。

  （作者系北京大学普惠金融与法律监管研究基地副主任）