山西作为全国第一家在全省域开展企业投资项目承诺制改革试点的省份，近两年取得了重大突破和进展。山西省人大常委会始终密切关注这一改革进程，5月30日，《山西省企业投资项目承诺制规定》（以下简称《规定》）经山西省十三届人大常委会第十一次会议表决通过，自2019年7月1日起施行。对于这部地方性法规的制定与出台，记者采访了山西省人大法制委员会和省人大常委会法工委负责人。

    问：《规定》制定的背景是什么？

    答：按照党中央、国务院的要求，省委、省政府决定，我省从2017年下半年开始了企业投资项目承诺制改革。在近两年的改革中取得了重大进展和成效，同时也出现了一些新情况，需要通过立法进一步推进和深化改革。按照省委的要求，省人大常委会密切关注这一改革动态，把承诺制立法列入今年的立法计划。由常委会自主起草，于今年3月份进行了初审，在5月30日省十三届人大常委会第十一次会议审议通过。制定这部法规的意义在于，通过立法将政府改革创新的政策实践上升为地方性法规，使改革举措具有了法律效力，从而更权威、更严谨、更稳定，发挥了法治对改革的保障、推进和引领作用。

    问：《规定》的主要内容有哪些？

    答：《规定》的主要内容可以概括为“三要素、四统一”。“三要素”即政府统一服务、企业信用承诺、监管有效约束；“四统一”即统一清单告知、统一平台办理、统一信息共享、统一收费管理。

    “三要素”中，政府统一服务是承诺制改革的根本。突出了政府靠前服务，把过去由企业办的事，变为政府统一办。规范政府统一服务，也是立法的重中之重，《规定》第三条明确了14项由政府统一服务的事项，企业不再办理。为了进一步提高政府服务的水平，我们借鉴外省经验，增加了关于“标准地”的规定，明确了与土地相关的一些指标，如固定资产投资强度、单位面积税收指标、能耗控制指标、污染物排放控制指标，随该地块一起出让，让企业少跑路。

    企业信用承诺是承诺制改革的基础。为了突出投资主体的地位和责任，释放审批制度改革的时间红利，用企业信用承诺代替原有的审查方式，变先批后建为先建后验。《规定》第九条明确8项内容，只要企业按照省人民政府规定的条件和标准作出书面承诺，政府有关部门就应当完成行政许可，企业在进行项目建设的同时履行承诺事项。

    监管有效约束是承诺制改革的保障。减少审批、增加服务，不是放任不管，更不是随意监管，而是打破过去部门间的壁垒，重新构建全流程、全链条式监管机制和监管体系，实现统一高效的事中事后监管。《规定》对此作了详细规范：按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，进行全过程动态监管；按照“双随机、一公开”的模式进行监督检查；根据网上统一办理平台记录的信用信息，进行跨地区、跨部门、跨领域的联合奖惩。

    《规定》在明确“三要素”的同时，还明确了“四统一”。统一清单告知解决的是困扰企业的重复审批问题，明确告知企业哪些事项政府提供统一服务，企业无需报请审批，减轻了企业的制度性交易成本；统一平台办理即一网通办，主要是解决企业办事不方便，政府部门信息不对称、审批效率低的问题；统一信息共享主要是解决信息孤岛的问题，《规定》明确省投资项目在线审批监管平台、工程建设项目审批管理平台和省信用信息共享平台应当互联互通、共享信息，为实施企业投资项目承诺制提供信息查询服务；统一收费管理主要是解决乱收费问题，规定要求收费实行清单管理，统一收费依据、收费项目、收费标准，清单之外无收费。

    问：《规定》是如何坚持立法原则并提高该部地方性法规的精细化水平的？

    答：地方立法的三大基本原则，即“不抵触、有特色、可操作”。

    承诺制改革立法，首要的棘手难题就是没有直接的上位法依据。按照全国人大常委会的要求，地方立法没有上位法依据时，应当依据党和国家的方针政策。对于承诺制改革，党中央和国务院都有明确的决定和意见：党的十八届三中全会提出，确立企业投资主体地位，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》明确规定，在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策条件为指引、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。进一步简化、整合投资项目报建手续，取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续，探索实行先建后验的管理模式。

    此次立法并没有改变法律、行政法规关于强制性标准和要件，只是简化整合了技术审查类审批的环节，完全符合党中央、国务院对这项改革的精神。

    推进地方立法精准化精细化，是提高立法质量、实现良法善治的重要抓手。省人大常委会以问题为导向，确定承诺制改革这一立法项目，坚持做到“针对问题立法、立法解决问题”。从条文数量上看，规定虽然只有29条，但却抓住重点问题和关键条款，原则性、纲要性的条款不多，更多的是一些细化、量化的规定，体现了地方立法走向精细化的发展趋势。

    比如，为了进一步缩短企业投资项目立项时间，《规定》第十条设定了“容缺受理”机制，规定省人民政府有关部门应当制定本部门审批事项容缺处置目录。对主要申报材料齐全且符合法定形式要件，缺项材料在容缺处置目录内的企业投资项目报建审批申请，县级以上人民政府政务服务机构应当先行受理，并一次性告知申请人需要补充的材料及补交期限。

    问：此次承诺制立法解决了哪些问题？有哪些制度创新？

    答：首先，《规定》解决了如何进一步确立企业主体地位，激发市场主体活力，优化营商环境的问题。《规定》围绕最大限度减少政府审批环节这个核心，通过“三要素、四统一”的办理模式，政府靠前服务，企业信用承诺，加强事中事后监管，优化了办事流程，变先批后建为先建后验，突出了投资主体的地位和责任，释放了审批制度改革的时间红利，大幅降低了企业的制度性交易成本。

    其次，进一步理顺了推进承诺制改革的体制机制，明确了政府及部门工作职责和人大监督职责。《规定》第二十一条至第二十四条，明确了在企业投资项目承诺制实施过程中，省人民政府的领导职责、设区的市、县（市、区）人民政府及相关部门各自的工作职责，使不同层级政府和不同部门分工明确、协作有责。还规定了县以上各级人大常委会的监督职责，从制度设计上保障了承诺制改革的扎实推进。此外，《规定》还解决了中介服务环节多、耗时长、收费乱、垄断性强等问题。

    第三，在立法调研的过程中发现，不少同志担心在推进改革过程中因工作失误而被问责，希望立法可以“容错”。从权利义务对等的法治思维角度看，立法既然为改革者设定了“推进改革”的法定义务，就必须同时赋予改革者在改革中“试错”的权利，这是立法应当遵循公平正义的基本要求。为此，《规定》第二十五条明确规定，对推进企业投资项目承诺制改革过程中的工作失误，在符合法定条件的情况下，不作负面评价，免除相关责任。这样的规定，既符合法的公平正义精神，又消除了改革者的顾虑，同时发挥立法引领和导向作用，营造了鼓励创新、宽容失误的改革氛围，扫除了改革障碍，激发了改革活力。

    《规定》紧紧围绕最大限度减少政府行政审批这个核心，解决了承诺制改革过程中的堵点难点痛点，从“三要素、四统一”到“标准地”和“容缺受理”，以及工作失误评价机制的设定等，都是本次立法的制度创新。承诺制规定的出台，通过立法保障改革，为解决改革与法治之间的关系提供了一个很好的范例，为新形势下山西综改创新和转型发展奠定了良好的法治基础。

    本报记者杨文俊