高昌旭：关于农用地出租相关问题的简要探讨中国法制与新闻网

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高昌旭：关于农用地出租相关问题的简要探讨发布时间：2019-05-17 15:38 | 来源：中国法制与新闻网

中国法制与新闻网讯：近年来，随着我区城乡经济结构的调整和城镇化的发展，在农村将农民集体所有的土地出租的现象屡见不鲜，由此引发的争议和纠纷也频繁发生，频发的土地租赁纠纷严重影响了我区农村生产生活和社会稳定。针对此问题，笔者试图从法律角度对农民集体土地出租现象予以讨论和分析，以求对妥善解决农民集体土地使用权出租问题有所帮助。
一、法律关于农民集体土地相关规定
我国宪法明确规定，土地分为国家所有和农民集体所有。农民集体土地根据用途又分农用地和农用建设用地。农用地是指直接用于种植业、林业、畜牧业、渔业生产的农民集体所有土地，主要通过承包方式由本集体经济组织内部的家庭经营，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农用地，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。农用建设用地，是指经依法批准，
用于兴办“乡镇村企业”、“村民宅基地”或“乡镇村公共设施和公益事业建设”的农民集体所有土地。
（一）农用地承包的相关规定
土地是农民最基本的生产资料，是农民赖以生存的生活保障，为保证耕者有其田，《土地管理法》、《土地承包法》和《物权法》以法律的形式赋予农民长期而有保障的土地使用权。目前，农民通过承包方式取得土地经营权，具体方式有两种，一种是农村集体经济组织内部的家庭承包方式;另一种是采取招标、拍卖、公开协商等方式承包的 “四荒地”（即荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地）。“四荒地” 也允许本集体经济组织以外的单位或个人承包，但发包遵循较严格的要求和程序，且在同等条件下本集体经济组织成员享有优先承包权。农民通过以上方式与集体签订书面承包合同，取得土地承包经营权证。其中合同中固定的承包期限，“生不增，死不减”，“维持土地的农业用途”和“承包期间内，发包方不得收回承包地”等约定稳定和完善了土地承包关系，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。
（二）农村建设用地的相关规定
切实保护耕地是我国的基本国策，严格限制将农用地转为建设用地，并控制建设用地总量，因此农村建设用地有严格的用途限制。除兴办乡镇企业、村民建设住宅经，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的以外，任何单位和个人进行建设，不得使用农民集体土地。除此之外，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的乡镇企业，因破产、兼并等情形导致土地使用权依法发生转移的，也允许建设用地使用权发生转移。因我区村办企业极少，本文重点探讨第一种情况，即直接用于种植、林业、畜牧业、渔业生产的农用地的出租问题。
二、农用地出租的法律基础、限制和争议解决途径
（一）农用地出租的法律基础
随着农村经济发展、农村劳动力转移和规模经营需要，出租作为农用地重要流转方式，反映了生产要素的合理流动和优化配置。流出方有农户和集体两类主体。农户用以出租的土地其通过承包方式取得的承包地，土地承包经营权作为典型的用益特权，其自主的使用权、收益权和流转权系承包权的应有之义，也是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。农村集体用以出租的土地来源有三类，一类是二轮土地承包后村集体保留的部分土地；二类是在承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，交回的承包地；三类是承包期内，承包方书面申请，自愿交回的承包地。以上土地由于系农村集体所有，故当然享有占有、使用、收益和处分的权利。
（二）农用地出租的法律限制
不管是集体还是农户，出租土地必须坚守“两个基础”、“ 三个不得”和“四项原则”。“ 两个基础”指坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系；“三个不得”：不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益；“四项原则”指流转遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。同时，按照《农村土地承包经营权流转管理办法》，出租土地应签订规范的书面合同，村备案，乡报告，乡镇及时办理相关登记。
（三）农用地出租争议的解决途径
农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决。当事人协商不成的，可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解。当事人不愿协商或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。　
三、我区农用地出租存在的问题
（一）农户之间的土地出租缺少书面协议
《农村土地承包经营权流转管理办法》规定：承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。但目前，由于我区土地出租一般每亩在200元至500元之间，价值低廉，涉及土地面积小，金额少，时间短，农户之间一年以上土地租赁大多也仅凭口头协议，难免在某些环节出现纠纷，纠纷的处理又因没有可靠的书面证据而难以解决。即使签订合同内容也不够规范，大多仅仅约定土地四至界限、价款，双方权利义务内容非常单薄，几乎不涉及流转合同到期后地上附着物及相关设施的处理和违约责任，一旦纠纷发生，合同发挥的作用有限。经土地管理部门粗略统计，我区2014年土地争议案件中约15%的案件系土地租赁过程中产生的纠纷。
（二）相关部门对农用地出租管理缺失
《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，村集体经济组织或者村委会对承包方提出的出租承包土地的要求，应当及时办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，并指导签订。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时登记土地出租相关情况，并妥善归档和保管出租合同等资料。但实际操作中，农户之间，甚至集体与第三人之间的农用地租赁合同，绝大多数并未向村委会备案，乡镇经管站经管员也未主动查实，其应该履行的提供格式出租合同，指导签订，登记管理也就相应缺失，因此相关部门对农村土地流转的动态情况缺乏掌握。
（三）村组以村民委员会或村民小组的名义擅自处理农用地
对农民集体所有的土地，依法归属于村全体农民集体所有，仅由村集体经济组织或村民小组经营、管理。因此《村民委员会组织法》第二十四条规定，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，系涉及村民利益的事项，须经村民会议讨论决定方可办理。但现实中，笔者查阅了我区某镇两个行政村16份农用地租赁合同，有的是村两委讨论决定，有的召开党员大会讨论决定，仅有4个合同通过法律规定的村民会议民主议定决定。
（四）承租方擅自改变农用地的农地用途
《土地管理法》明确规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让、或出租用于非农建设”。同时也对承租人在耕地上从事非农生产破坏种植条件的行为规定了相应的法律责任。但笔者在工作接触多起案例，均是第三人从集体经济组织租得土地后，用于建设砖厂、砂厂等非农业建设。随着城镇建设规模的扩展，当政府对这些农村集体土地依法进行征收时，往往面临着解除土地租赁合同所引发的高额赔偿问题，不仅给征地拆迁工作带来了极大的困难，也严重影响了城镇的建设与发展。如松柏镇堂坊村将加油站东侧近5亩耕地租给本村村民，出租年限19年，承包费6.1万元。该村民取得土地后将耕地硬化成水泥地平，经营预制板、水泥砖六年多，现政府需要修路收回土地时，拒不交回，政府多次上门协调不成，要求政府赔偿150万元。
三、我区农用地出租问题对策和建议
农用地非法出租使集体所有制受到侵害和冲击，削弱了农业基础，破坏了城市和乡镇建设规划，同时也容易滋生腐败，引发基层政府与农民的矛盾，不利于农村的经济发展和社会稳定。因此必须坚持“防范在前、发现及时、制止有效、查处到位”的原则，从源头上预防和制止农村集体土地的非法出租行为。
（一）加强宣传，提高意识
相关部门应主动开展法律知识讲座，送法下乡下村，深入宣传讲解当前国家农村土地承包、流转的法律法规和政策，以此提高乡村两级工作人员及辖区村民的法律知识和法律意识。逐步形成学法，知法和守法的氛围，做到依法流转土地，依法解决纠纷。特别是基层司法人员要加强学习土地出租的政策和法律规定，提高法律知识和处理土地纠纷的能力和水平，将大量土地租赁纠纷消灭在萌芽，解决在基层。
（二）服务指导，规范流转
此项工作需要乡村两级共同配合作好指导和规范。一是规范农民土地经营权流转的行为，土地流转双方当事人要签订土地经营权流转合同，报乡镇经管站和村委会备案。二是要规范村委会的行为，村委会不得强迫承包人进行土地承包经营权流转，同时要鼓励土地经营权流转，并做好相应的服务，做好土地经营权流转备案工作。三是各乡镇经管站要加强对土地经营权流转的监管和指导，切实履行好职责，首先要加强调查研究，掌握农村土地流转的动态，对已形成的稳定的流转关系要健全完善，没有合同要补订合同，尽快备案，其次要加强对已备案的合同进行审查，及时发现问题，及时纠正，第三，要建立好农村土地经营权流转档案，努力做到完善、真实。
（三）齐抓共管，形成合力
对于擅自改变出租农用地的农地用途的土地违法行为，政府职能部门要在各自的责权范围之内，加强沟通、通力合作，严格执法。村组要注意监督，尽早发现、制止和报告；土地管理部门要加强巡查，及时发现破坏耕地类案件，及时制止，限制改正。各职能部门要各司其职，密切配合，对违法用地的单位或个人，规划部门不予核发建设工程规划许可证，建设部门不予核发建筑工程施工许可证，供电部门不予供电，工商部门不予核发营业执照，从根源上切实杜绝违法用地现象的发生和蔓延。
（四）依法依规，解除合同
对村组以村民委员会或村民小组的名义擅自处理农用地，收回时承租方拒不交出土地的情形，在协商不能解决的情况下，可通过诉讼解决。由于村民委员会违反了《村民委员会组织法》的强制性规定，因此可由合同当事人之村民委员会或村民小组根据《合同法》相关规定向法院起诉，请求确认合同无效解除合同。合同被宣告无效或者被撤销后，当事双方有互相返还的义务。也就是说，村、组一方向承租土地的第三方返还出租土地所取得的收益（多数为租金），承租土地的第三方向村、组返还所取得的集体土地使用权，自行拆除地上建筑物、构筑物，恢复土地原状。至于过错赔偿损失，则要根据具体的租赁合同进行过错分析。租赁双方对过错赔偿数额有争议的，可以协商解决，协商不成的，可以共同委托专业评估机构进行评估。人民法院也可以依据《最高人民法院关于人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》组织评估，最终依法确定一方承担还是双方分担过错赔偿数额。（作者：湖北省神农架林区司法局高昌旭）

责任编辑：高翔