四方责任监测预警等举措入法 非恶意不实报告不予追究责任

　　疫情防控北京经验升级为法规

　　● 《北京市突发公共卫生事件应急条例》出台实施，既是将北京疫情防控中行之有效的做法和经验固化在立法之中，也为今后北京的疫情防控提供法治保障

　　● 《条例》规定的建立突发公共卫生事件信息报告制度，明确了12345热线等无障碍报告通道，明确对非恶意的不实报告不予追究责任，消除了报告人员的诸多顾虑，有助于鼓励报告，尽快触发突发公共卫生事件预警

　　● 回头看北京今年的疫情防控措施，四方责任是一个成功的经验，属地责任、部门责任、单位责任、个人责任划分清楚，共同承担起疫情防控责任，四方责任入法成为《条例》的一大亮点

　　“本市根据国家有关规定，结合本市实际，建立突发公共卫生事件信息报告制度，完善突发公共卫生事件报告系统，建立健全网络直报机制。”“情况紧急时可以越级报告。”

　　“任何单位和个人有权向人民政府及其有关部门报告突发公共卫生事件隐患。”“对报告的突发公共卫生事件隐患，经调查核实的，市、区卫生健康部门对报告人予以奖励，对非恶意的不实报告不予追究责任。”

　　“党委统一领导、政府分级负责、社会共同参与，落实属地、部门、单位和个人四方责任，科学、依法、精准应对。”

　　《北京市突发公共事件应急条例》近日正式公布实施，今年新冠肺炎疫情发生以来，北京诸多防控经验被纳入条例。

　　接受《法治日报》记者采访的专家认为，目前，我国取得抗击新冠肺炎疫情斗争重大战略成果，同时要毫不放松抓好常态化疫情防控，在此背景下，《北京市突发公共卫生事件应急条例》出台实施，既是将北京疫情防控中行之有效的做法和经验固化在立法之中，也为今后北京的疫情防控提供法治保障。

　　通过立法固化有效经验

　　增强精细化与可操作性

　　9月25日，北京市十五届人大常委会表决通过《北京市突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《条例》），这也是北京首部突发公共卫生事件应急地方立法。

　　梳理《条例》出台过程可以发现，这是一部“急法”，自提出立法计划到出台实施只有几个月的时间。

　　新冠肺炎疫情在我国发生以后，今年1月20日，国家卫生健康委发布公告，根据传染病防治法的相关规定，报国务院批准同意，国家卫生健康委决定将新型冠状病毒感染的肺炎纳入法定传染病乙类管理，采取甲类传染病的预防、控制措施。

　　1月24日，北京宣布启动突发公共卫生事件Ⅰ级响应机制。

　　2月7日，《北京市人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情 坚决打赢疫情防控阻击战的决定》公布实施，强调市、区人民政府及其有关部门可以根据相关法律法规和本市疫情防控需要，发布疫情防控的决定、命令，依法采取限制或者停止人群聚集活动、关闭或者限制使用场所、实施交通卫生检疫等措施。

　　健全首都公共卫生应急管理体系、制定北京市突发公共卫生事件应急条例提上日程。

　　按照北京市委决策部署，北京市人大常委会将制定北京市突发公共卫生事件应急条例列为2020年紧急立法项目，由北京市人大、北京市政府成立立法工作领导小组，下设立法工作专班，推进立法工作。

　　5月29日，根据北京市立法工作安排，北京市卫生健康委员会同相关部门起草了《北京市突发公共卫生事件应急条例（草案公开征求意见稿）》及说明，公开征求意见。

　　公开征求意见结束后，7月28日，《北京市突发公共卫生事件应急条例（草案）》提请北京市十五届人大常委会第二十三次会议审议。

　　两个月后，北京市十五届人大常委会第二十四次会议召开，表决通过《条例》。

　　首都医科大学医学人文学院卫生法学系教授刘兰秋告诉《法治日报》记者，当前，我国抗击新冠肺炎疫情取得了重大战略性成果，但疫情防控工作仍未结束，仍然面临诸多不确定性和复杂性。北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，防范和应对突发公共卫生事件任务非常艰巨。在此背景下，制定《条例》具有重大意义。

　　北京大学医学人文学院卫生法学教授王岳对《法治日报》记者说，北京市突发公共卫生事件应急立法，是在全国疫情防控常态化背景下快速推进的，也是解决北京市公共卫生应急工作短板和实践问题的一种响应，同时对今后北京的疫情防控起到法治保障的作用。

　　在王岳看来，值得注意的是，北京市同时在推进传染病防治立法，主要是为了解决社会常态下的传染病防治，《条例》主要规范的是突发传染病公共卫生事件的应急机制和公民配合义务，“这两部都出台之后，应该说北京市针对传染病的立法趋向完善”。

　　刘兰秋认为，《条例》虽是遵循“急用先立”原则新增的紧急立法项目，但立法质量相当高，将“保障人民群众生命安全和身体健康，维护首都安全”明确规定为立法的目的，彰显了应对突发公共卫生事件的人民至上、生命至上、健康优先等先进立法理念，将疫情防控中的强化党委领导、压实四方责任、实行群防群控、联防联控等行之有效的做法和经验固化在立法之中，从指挥处置、应急准备、监测预警、应急处置、应急保障、法律责任等方面对突发公共卫生事件应对工作进行了全面具体的规定，切实增强了地方实施性立法所应有的精细化和可操作性。

　　发现隐患可无障碍报告

　　制度设计应对未知风险

　　疫情防控，首起于疫情的发现和报告。而此次新冠肺炎疫情在我国的发现和报告过程曾掀起轩然大波。

　　2019年12月26日，湖北省中西医结合医院呼吸内科主任张继先接诊了4名不明原因肺炎患者。第二天，张继先向医院汇报，医院又向武汉市江汉区疾控中心报告。武汉市组织专家从流行病学调查、实验室初步检测等方面情况分析，认为上述病例系病毒性肺炎。

　　2019年12月30日，武汉市卫健委在系统内下发《关于报送不明原因肺炎救治情况的紧急通知》和《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》。两份通知均被上传到互联网上。此后，“吹哨人”李文亮的故事引发广泛关注，让新冠肺炎疫情进入公众视野，也暴露了一些地方在重大突发事件应急管理中存在的短板和问题。

　　对此，《条例》规定，本市根据国家有关规定，结合本市实际，建立突发公共卫生事件信息报告制度，完善突发公共卫生事件报告系统，建立健全网络直报机制。情况紧急时可以越级报告。

　　《条例》还规定，任何单位和个人有权向人民政府及其有关部门报告突发公共卫生事件隐患。报告有关情况可以通过北京12345市民服务热线、部门电话、政府网站、政务新媒体等途径。市、区人民政府及其有关部门应当保证报告渠道畅通，建立受理与调查处理机制，依法维护报告人的个人信息、人身安全等合法权益；对报告的突发公共卫生事件隐患，经调查核实的，市、区卫生健康部门对报告人予以奖励，对非恶意的不实报告不予追究责任。

　　在王岳看来，《条例》规定的建立突发公共卫生事件信息报告制度，不但明确了12345热线等无障碍报告通道，还明确对非恶意的不实报告不予追究责任，消除了报告人员的诸多顾虑，有助于鼓励报告，尽快触发突发公共卫生事件预警。

　　中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧在接受《法治日报》记者采访时称，突发公共危机事件呈现出未知病理特征、蔓延式传播、社会风险叠加、危机连锁反应、长效性影响等多方面危机特征，面临着快速治疗病患、阻断疫情传播、全天候作战、维护社会秩序、尽早有序复工复产等多层次应对任务，疫情的发生虽有征兆警示和共性规律，但对于其暴发的具体时间、地点、强度、影响范围、持续时间等传染病机理，尽管目前的医疗科技取得巨大进步，仍无法精确预测，给预防和应对带来极大的挑战。

　　唐钧认为，《条例》这样的制度设计既有利于开展社会动员，也有利于通过免责机制充分调用各方积极性，以应对“未知型风险”。

　　根据《条例》，北京市将建立健全突发公共卫生事件监测预警系统，建设完善位于口岸、机场、车站、学校、批发市场等场所的突发公共卫生事件监测哨点。

　　在唐钧看来，突发公共危机事件呈现出三种暴发模式，一是“点状暴发”，二是“线状传播”，三是“面状蔓延”。公共卫生事件的“面状蔓延”是全球难题，尤其是新发“未知风险”的疫情，是难以有效抑制的危机类型，就需要在隐患“动态单点”的活动范围和传播路径的监测预警基础上，还要在人员密集的“交叉点”布防布控，尤其是交通枢纽，有助于遏制突发公共卫生危机事件的发生。

　　首次创设四方责任制度

　　明确各方疫情防控责任

　　1月24日，在宣布启动突发公共卫生事件Ⅰ级响应机制的同时，《北京市人民政府关于进一步明确责任加强新型冠状病毒感染的肺炎预防控制工作的通知》发布，其中提出，要不折不扣落实四方责任，确保防控工作扎实、有效。四方责任包括：落实属地责任，健全辖区管理；落实部门责任，强化行业、系统管理；强化单位责任，健全社会单元防控工作机制；依法规范个人防控行为，强化社会责任。

　　其中，北京市各区政府主要负责人对属地防控工作负总责；政府各有关部门按照各自职责，切实做好本行业、本系统的防控工作；北京市行政区域内的机关、社会团体、企业事业单位和其他组织要建立健全防控工作责任制和管理制度；任何个人都应当按照传染病防治法的规定协助、配合、服从政府部门组织开展的防控工作。

　　2月28日，北京市发布关于进一步严格疫情防控有关要求的通告，进一步层层压实四方责任，坚决抓好外防输入、内防扩散两大环节，持续有力有序有效推进疫情防控各项工作。根据通告，政府、部门和单位要按照四方责任有关要求认真落实疫情防控各项措施，管好自己的人、守好自己的门。

　　在王岳看来，回头看北京今年的疫情防控措施，四方责任是一个成功的经验，属地责任、部门责任、单位责任、个人责任划分清楚，共同承担起疫情防控责任，四方责任入法成为《条例》的一大亮点。

　　针对突发公共卫生事件应急工作，《条例》在总则中规定，党委统一领导、政府分级负责、社会共同参与，落实属地、部门、单位和个人四方责任，科学、依法、精准应对。

　　此外，《条例》还用专门一节共6个条文对四方责任作了明确规定和划分。

　　唐钧对此进行分析发现，《条例》规定了区人民政府应当落实属地政府责任4项，街道办事处、乡镇人民政府责任4项；居民委员会、村民委员会应当在基层党组织的领导下做好7项工作；市、区人民政府有关部门应当依法履行突发公共卫生事件应急工作职责，重点做好14项工作；本市行政区域内的机关、企业事业单位、社会组织和其他组织，应当按照国家和本市规定，服从属地管理，落实单位责任，做好5项工作。

　　“基于责任分配的精细化风险应对，是应对大面积复杂公共卫生实践的基础。”唐钧说。

　　刘兰秋认为，《北京市人民政府关于进一步明确责任加强新型冠状病毒感染的肺炎预防控制工作的通知》中创设了四方责任制度，把全市动员起来，全面落实属地、部门、单位、个人的四方责任，建立全社会共同防控体系，取得了非常好的效果。

　　刘兰秋认为，《条例》将疫情防控中的四方责任这一北京经验上升为立法，明确了属地、部门、单位和个人在突发公共卫生事件应对工作中的具体职责和应遵守的义务。

　　在刘兰秋看来，依靠群众、群防群控是此次新冠肺炎疫情防控取得重大战略性成果的重要保障，《条例》固化了群防群控经验，很多制度和条文都体现了群防群控的理念。

　　唐钧认为，《条例》恪守公共利益的治理方略也是一大亮点。突发公共危机事件在危机决策时需要恪守公共利益的风险方针。公共利益要以人民安全为宗旨，必须要维护保障每一位公民或辖区所有境内外人员的合法利益，因此必须有弱势群体保护制度和隐私保护政策。例如《条例》第七条规定，任何单位和个人不得泄露和滥用获悉的个人信息。

　　“此外，公共利益要以政治安全为根本和坚持总体国家安全观，不能因为极少数利益干扰绝大多数的公众利益。因此，《条例》第八条规定，市、区人民政府及其有关部门在保护个人信息的前提下；根据应急工作需要，可以提供个人健康状态查询服务。”唐钧称。（记者 陈 磊 见习记者 刘紫薇）