编 者 按

城市排水问题的重要性不言而喻。一部城市发展史,必然伴随一部城市地下排水系统发展史。但在我国城市化发展过程中,城市排水系统的规划、建设跟不上城市规模的快速扩张。一旦汛期到来,大范围强降雨天气导致上百个城市年年内涝。内涝成为一种新的城市病,且经多年治理未能治愈。

年年暴雨、年年城市内涝的根源到底在哪里?多年治理城市内涝有什么偏差?是否有可资借鉴的治理经验?今天,本报推出一组城市内涝相关报道,以回答上述疑问,敬请关注。

● 随着城镇化的快速推进,大量人口涌入城市,城市建设“先地上、后地下”,基础设施建设严重滞后,尤其是排水系统欠账太多,一旦遭遇暴雨等极端天气,容易出现城市内涝

● 治理城市内涝问题不是在短期之内可以解决的,是持久战而非速决战,也不是高成本的治灾投入可以迅速扭转的

● 应该把城市内涝的治理责任依法压实给城市政府,具体怎么治理由城市政府决定,将基本的责任划分清楚地写入相关法规

进入汛期以来,我国大范围持续出现强降雨天气,从南到北多个城市发生内涝。这种情况并非今年独有。根据水利部的数据,2010年至2016年,我国平均每年有超过180座城市进水受淹或发生内涝。

为了解决我国城市内涝问题,6年前公布的《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》中提出,“用10年左右的时间,建成较为完善的城市排水防涝工程体系”。同年颁布的《城镇排水与污水处理条例》,为防治城镇内涝灾害提供了法规依据。

但城市内涝问题至今并未得到彻底解决。

接受记者采访的专家认为,从内涝的特点和产生原因来看,治理城市内涝问题并非一朝一夕的事情,是持久战而非速决战,应该依法压实城市政府对于治理内涝的主体责任,由城市政府依法根据自身特点、财力保障编制排水防涝规划并严格执行,中央政府依法负责督促城市政府落实规划。

排水系统欠账太多

年均百座城市内涝

今年入汛以来,从南到北的强降雨天气,导致我国多个城市出现内涝。

6月6日,湖北省荆门市出现大暴雨,导致城区内涝严重。

6月10日,受持续性暴雨影响,福建省三明市的梅列区、三元区等两个区多处低洼地段被洪水淹没,全城内涝严重。

6月14日,黑龙江省哈尔滨市突降大雨,致使全市多个区、县发生严重内涝灾害。

根据应急管理部近日发布的消息,截至6月16日10时,仅南方最近此轮暴雨导致的包括城市内涝在内的灾害已造成8省614万人受灾,88人死亡、17人失踪。

自2010年以来,年年暴雨,城市年年内涝。

2011年6月18日,湖北省武汉市遭遇持续大暴雨,城市道路积水严重,交通几乎瘫痪,如同“泽国”；2013年7月18日,云南省昆明市持续大到暴雨,包括盘龙江在内多条河流暴涨,无法行洪,导致全市多个地方内涝；2015年6月2日,江苏省南京市暴雨如注,雨量最大时1小时相当于全城倒下3.3亿吨水,当日南京市内涝严重,多处道路、隧道积水,水深及人腰。

国家有关部门的统计数据则从宏观上揭示着问题的严重性。

住建部资料显示,2007年至2015年,全国超过360个城市遭遇内涝,其中六分之一单次内涝淹水时间超过12小时,淹水深度超过半米。

水利部数据显示,2010年至2016年,我国平均每年有超过180座城市进水受淹或发生内涝。

2017年,国务院还确定近年来内涝灾害严重、社会关注度高的60个城市名单,要求这些城市抓紧编制完成城市排水防涝补短板实施方案。

在这份名单中,安徽上榜城市数量最多,达到14个,包括合肥、蚌埠、淮南等；湖北居次,有10个城市上榜,包括武汉、黄石、荆门等；湖南有9个城市上榜,包括长沙、益阳、常德等。

究其原因,国家减灾委专家委员会委员、《水利学报》主编程晓陶在接受记者采访时说,随着城镇化的快速推进,大量人口涌入城市,城市建设“先地上,后地下”,基础设施建设严重滞后,尤其是排水系统欠账太多,一旦遭遇暴雨等极端天气,容易出现城市内涝。

程晓陶认为,“目前,整个内涝防治体系与现代化的城市发展需求不匹配”,城市缺少现代化内涝防治体系,不仅是管网建设不足,包括蓄、滞、分、净、渗、调与河湖水系整治等综合性手段也缺乏配套。

治理内涝乃持久战

政策法规尚待落实

讨论城市内涝,有一个事件无法绕过去,那就是2012年发生在北京的“7·21”特大暴雨。

当年7月21日,北京市遭遇数十年未遇的强暴雨,多个低洼路段积水,城市内涝严重,160多万人受灾,其中79人死亡,经济损失上百亿元。

在程晓陶看来,“7·21”特大暴雨事件的发生,成为《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》2013年3月对外发布的一个背景。

这份经国务院同意发布的通知要求,2014年年底前编制完成城市排水防涝设施建设规划；力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造；用10年左右的时间,建成较为完善的城市排水防涝工程体系。同时要求,健全法规标准,“规范城市排水防涝设施的规划、建设和运营管理”。

2013年9月6日,《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》发布,其中着重提到要建设较完善的城市排水防涝、防洪工程体系。

20多天后,也就是2013年10月2日,国务院公布《城镇排水与污水处理条例》,以加强对城镇排水与污水处理的管理,保障城镇排水与污水处理设施安全运行,防治城镇水污染和内涝灾害,保障公民生命、财产安全和公共安全。

城市内涝治理走上法治化轨道。

国务院有关部门负责人在介绍《城镇排水与污水处理条例》出台缘由时说:“城镇排涝基础设施建设滞后,暴雨内涝灾害频发。一些地方对城镇基础设施建设缺乏整体规划,‘重地上、轻地下’,重应急处置、轻平时预防,建设不配套,标准偏低,硬化地面与透水地面比例失衡,城镇排涝能力建设滞后于城镇规模的快速扩张。”

《城镇排水与污水处理条例》明确规定,易发生内涝的城市、镇,还应当编制城镇内涝防治专项规划,并纳入本行政区域的城镇排水与污水处理规划。

一个随之而来的疑问是,《城镇排水与污水处理条例》施行至今已经5年有余,为何多个城市还是年年内涝?

在程晓陶看来,首先要明确的是,治理城市内涝问题不是在短期之内可以解决的,是持久战,不是速决战,也不是高成本的治灾投入可以迅速扭转的。

“世界经验表明,人口城镇化水平要达到70%以上才进入相对平衡状态。所以我国未来(城市)内涝的压力还会加大。”程晓陶说。

1998年年末,我国人口城镇化水平为30%；2018年末,全国常住人口城镇化水平为59.58%,距离70%人口城镇化水平还有相当一段距离。

程晓陶认为,年年治理年年内涝的另一个原因在于,《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》和《城镇排水与污水处理条例》没有得到严格执行,尤其是一些城市并没有依法编制城镇内涝防治专项规划并严格落实。

中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮告诉记者,目前,包括《城镇排水与污水处理条例》和相关规范性文件在内,为城市政府治理内涝提供了足够的法律依据,不能说城市政府治理内涝的法律制度供给不足,关键在于落实不够。

林鸿潮认为,城市内涝严重与整个城市的规划不合理有很大关系,不论是规划理念,还是规划基础设施,都有问题。因此,要彻底解决城市内涝需要“伤筋动骨”。

程晓陶还观察发现,有关部门这几年的主要精力在推动建设“海绵城市”,这种做法在一定程度上影响了此前的城市内涝治理思路。

“海绵城市”是一种新型的城市雨洪管理概念,即让城市能够像海绵一样,在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”。

程晓陶分析说,城市内涝治理工作开始以后,有关方面发现改造排水系统非常难,比如地底下不是只有排水管,还有供水管、供电线路、网络线路等,地下没有那么多空间,“海绵城市”建设思路应运而生——通过城市里的雨水调节池、下沉式绿地等方式,把地表径流留住,这样就不用改造地下管线。

但程晓陶认为,这种城市建设的指标并不足以应对持续强降雨,实践证明也并不能彻底解决城市内涝问题。

压实城市政府责任

推动完善城市规划

那么,怎样才能走出年年暴雨、年年城市内涝的怪圈?

程晓陶认为,治理城市内涝,还要回到《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》和《城镇排水与污水处理条例》上来,把治理城市内涝的责任依法压实到城市政府的头上。

《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》中提出要落实地方责任。“各地区要把城市排水防涝工作作为改善民生、保障城市安全的紧迫任务,切实落实城市人民政府的主体责任,加强排水防涝工作行政负责制,将其纳入政府工作绩效考核体系。”

《城镇排水与污水处理条例》更是明确了责任追究:县级以上地方人民政府及其城镇排水主管部门和其他有关部门,发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的,或者有其他未依照条例履行职责的行为的,直接负责的主管人员和其他责任人员将被处分。

今年入汛前,也就是2019年3月,国务院有关部门还印发通知,要求强化排水防涝安全责任制度,切实落实城市政府主体责任,做好城市排水防涝工作。

记者搜索公开资料发现,2013年以来,鲜有城市政府负责人或其他直接责任人员因城市内涝被问责。

林鸿潮分析说,城市政府治理内涝责任不好落实的原因有两个,一是城市内涝有自然灾害的因素,所以最终都可以将原因落到自然方面；二是从应急管理方面来说,实践中的追责往往与造成严重后果挂钩,城市内涝一般不会因人为因素造成严重后果,一般不涉及问责问题。

林鸿潮还认为,仅通过依法追究责任的方式问责,解决不了城市内涝问题。需要巨大的财力投入和详细的施工规划,“短期内不能期望通过问责方式作为解决城市内涝的主要路径,也不能每年内涝,每年问责一次城市政府行政首长,实际上城市行政首长也解决不了这个问题”。他建议,在立法上,可以适时修改相关法律法规,依法推动城市规划的完善,推动解决城市内涝问题。

程晓陶同样认为,压实城市政府的责任不能以现在这种行政考核、绩效考核的方式,而应该把城市内涝的治理责任依法压实给城市政府,具体怎么治理则由城市政府决定,将基本的责任划分清楚地写入相关法规。在相关法规完善后,中央政府则依法对城市政府执行规划情况进行监督检查。（记者 陈磊）